[摘要]近年来，决策层对食品药品安全问题的定位经历了从单纯市场秩序问题到民生问题、公共安全问题的变化过程。文章分析了定位变化的意涵和内在动因，并提出，这种定位变化要在实际监管工作中得以落实，还需配以政绩考核体系转变、制度建设能力提升和公共财政保障强化等方面的系统改革。

[关键词]食品安全; 药品安全; 民生; 公共安全

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2015)09-0064-06

近年来，各类食品、药品问题不断引发公共舆论的热议，政府也逐渐意识到这一问题的严峻性和复杂性。伴随认识的深化，政策层对食品药品问题的定位不断调整。这种调整有着深刻的内在动因，其落实亦需要系统的方案设计。

一、从市场秩序问题到民生、公共安全问题

梳理新世纪以来党和政府文件，可以发现决策层对食品药品安全问题的定位不断变化，对食品药品安全的认识角度不断多元化：

(一)从市场秩序角度定位食品药品安全(2000—2007年)

上个世纪末到本世纪初，我国食品药品安全事件集中于制售假冒伪劣食品药品、在食品中掺加有毒有害物质、违法虚假药品广告等。这暴露出市场自身约束机制不健全，商业诚信体系不完善和政府市场监管能力不足等问题。因此，传统上，决策层将食品药品安全问题作为健全市场秩序的重要内容。

2000年，政府工作报告在“进一步整顿市场秩序”中要求“取缔非法药品市场，严肃查处医药购销中的违法行为”;2002年工作报告将打击食品、药品、医疗器械等方面的制假售假行为列为“继续大力整顿和规范市场经济秩序”工作的重要内容;2004年政府工作报告中则提出“加大整顿和规范市场秩序的力度，重点是继续抓好直接关系人民群众身体健康和生命安全的食品、药品等方面的专项整治”的工作要求;2005年政府工作报告中提出“加强市场体系建设”重点是要“继续抓好直接关系人民群众身体健康和生命安全的食品、药品市场专项整治”;2006年政府工作报告也将食品安全专项整治作为“深入整顿和规范市场秩序”工作的重要举措之一。

基于食品药品安全问题的市场秩序定位，按照国务院2001年《整顿和规范市场经济秩序的决定》，与其他市场秩序领域一样，食品药品领域开展了多轮专项治理工作。这些整顿获得了一定的成效，制售假冒伪劣食品多发势头得到一定程度的遏制，药品市场秩序也得到改观。但是，一些深层次的问题并未得到解决。即使在专项整治的高压下，一些食品药品安全事件仍然不时发生，并引发社会的集体恐慌。例如， 2004年安徽阜阳“大头娃娃奶粉事件”、2005年的“肯德基苏丹红一号”事件、2006年的“齐二药原料造假案”和“欣弗事件”。

(二)从社会管理角度定位食品药品安全(2007——2011年)

在市场秩序整顿过程中，决策层逐渐意识到食品和药品安全问题具有深刻的经济和社会原因，很难一蹴而就，毕其功于一役。[1]

从公开数据显示，2007以后，国务院已不再明确发文组织食品、药品领域的专项治理活动，这说明建立长效监管机制被放在更加重要的位置。然而，与市场秩序和监管能力的逐步完善相比，公众健康意识的提升却异常迅猛，对于食品药品安全问题愈加敏感。这导致食品药品问题一旦发生，往往引发极大的社会反应，使决策层面临巨大的政治压力，为此，2005年、2007年，国务院两次向全国人大常委会专项汇报食品药品监管工作的情况。[2]

同时，中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中提出推进社会管理体制创新，此后十七大报告确立社会建设是中国特色社会主义事业的总体布局之一。伴随民众健康意识的增强，食品和药品安全引发日益广泛的关注，决策层逐渐意识到其与民生和社会建设的紧密联系。在这一背景下，单纯从市场经济秩序角度理解食品药品安全已经无法全面反映食品药品安全的特性，决策层开始从关系社会民生的社会管理视角来理解食品药品安全问题：

2007年十七大报告中将“确保食品药品安全”纳入了“加快推进以改善民生为重点的社会建设”中。2010年，政府工作报告将“加强食品药品质量监管”作为“全面正确履行政府职能，更加重视公共服务和社会管理”的重要方面。

(三)从公共安全角度定位食品药品安全(2011年至今)

虽然政府一直在改良食品药品监管体系，但是食品药品安全事件多发的态势并未得到根本遏制。同时，监管环境亦愈加复杂。例如，互联网与社交媒体的兴起与民众较低的科学认知水平叠加，使得一些并无科学根据的臆测迅速传播并引发社会恐慌，圣元奶粉致女婴性早熟事件、山西疫苗致死致残事件便是典型。尚待提升的监管能力与日趋复杂的监管环境叠加，导致大量食品药品安全问题会形成风险的社会放大，从而引发对整体产业的影响，并引发政治层面对执政能力的批评。食品药品安全作为非传统危险的重要因素开始不断地挑战决策层的容忍底线，政府开始将食品药品安全纳入整体公共安全体系予以考量。

2011年政府的工作报告中，在“加强和创新社会管理”部分，提出了“全面提高食品安全保障水平”，并将其作为“加强和完善公共安全体系”的重要抓手。2012年，十八大首次提出强化公共安全体系的要求，但报告尚未明确将食品药品安全纳入公共安全的体系中来，公共安全以传统的生产安全、社会治安等为主。2013年政府工作报告中则明确了“强化公共安全体系”需要从食品药品安全着手，并提出“提升食品药品安全保障水平。”需要指出的是，这一阶段政府将食药安全的认识定位于公共安全的范畴，但对食药安全的重要性的认识置于安全生产、社会治安与信息安全之后。

十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称为“《深化改革决定》”)明确地要求“健全公共安全体系”。依照《决定》的内容要求，“公共安全体系”是包括食品药品安全、生产安全、防灾减灾救灾、社会治安在内的安全体系，兼顾传统与非传统安全因素在内的一个综合性“公共安全体系”。其中，食品药品安全是公共安全体系的重要组成部分，通过完善统一与权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度与食品原产地可追溯制度及质量标识制度，从而实现保障食品药品的安全。党对食药安全在公共安全体系中的重要性已经提升到了首要的位置。

二、食品药品问题“民生化”、“公共安全化”的意涵

在政治层面，某个问题以何种语言被定义具有重要意义的指标，“政策表述中不同的表达方式会产生不同的应对方法，在政治学领域，语言很重要”[3]。食品药品安全问题在中央和国务院的文件中不断被重新定义，使这一问题展现出日渐丰富的内涵。

(一)民生化：食品药品区别于其他产品的特殊性被强调

最初将食品药品问题仅理解为市场秩序问题，说明食品药品与其他领域的产品质量问题被认为是同一性质的。在此定性下，一些专项整治活动将食品药品领域和其他产品领域合并开展，国务院层面也成立了既管产品质量也管食品安全的统一的领导小组。无可否认，在市场经济体制下，食品药品与其他产品一样，同属商品范畴，具有一定的共通性。但是，这一定性忽略了食品药品所具有的特殊性：由于需求的刚性，消费者对食品药品风险的暴露范围更大;由于直接关涉生命健康，消费者对食品药品风险的承受能力更低;由于信息不对称的程度更高，消费者自我规避风险的能力更低。食品药品所具有的这些特殊性要求更深入有效的政府规制，才能为市场机制的发挥提供制度环境。正因如此，时任国务院总理的温家宝曾指出食品药品安全是“重大民生问题”[4]。

实际上，正是由于食品药品所具有的民生属性日益凸显，导致这一领域存在的问题会使得决策层承受更大的压力，从而使其独立于其他产品获得愈来越多的关注，这一点也可以从全国人大常委会的日程看出。上个世纪末，全国人大一般整体上关注产品质量问题，而近年来，由于食品、药品的民生社会重要性被认识，全国人大更注重这一特殊领域，这从听取专项报告的次数和执法检查的次数可以看出(见表1)：

(二)公共化：食品药品风险的系统性被认知

早期从市场秩序角度定位食品药品安全，源于食品、药品作为一种产品，其内在缺陷可能构成对个体健康甚至生命的威胁。然而，伴随现代化、城镇化的推进，食品、药品的生产、消费链条的延伸，食品、药品瑕疵导致的损害往往不再是“个体”的，一次事件就影响范围很广的群体。以安徽华源的欣弗事件为例，安徽华源生物药业有限公司未按照批准的工艺灭菌导致其生产的克林霉素引发不良反应，青海、广西、浙江、黑龙江和山东等省区均报告不良反应病例，[5]此后查明，该公司自2006年6月份以来共生产该产品3701120瓶，售出3186192瓶，流向全国26个省份。[6]

不仅如此，影响的广泛性与食品、药品直接关涉生命健康的特点相叠加，很容易引发连锁反应，衍生大量难以预见的社会风险。以三鹿三聚氰胺事件为例，它不仅本身造成了极其严重的后果，更导致消费者对国产乳制品丧失信心，重创我国乳制品加工业和奶牛养殖业，令其至今尚未完全恢复。与此同时，还进一步引发内地居民到香港抢购奶粉和香港限制内地居民购买奶粉，激发社会矛盾甚至引发对执政能力的批评。

因此，虽然产品瑕疵带来的事故一直存在，但是食品、药品瑕疵所造成的风险的系统性却远远超出普通产品，它典型地反应了风险社会理论描述的现代社会不同于传统社会的特征：风险不再是个体化的，而是区域的、全国的、甚至全球的，从而导致不幸的事件一旦发生，会引发更广泛的伤害;[7]它们在现代社会中造成的后果不再是单一的、可预见的，而是趋于高度复合化和复杂化的，也难以准确预见并予以调控的。[8]决策层将食品药品问题纳入“公共安全”予以布局，正是对这种风险系统性的回应：食品、药品的监管不能仅仅从保护个体健康、生命的“产品”角度来定位，更应当从更具集体视角的社会治理、公共安全角度来防范系统性的风险。

(三)安全化：食品药品问题在政治议程中的优先性被确认

食品药品问题被上升为公共安全问题，即意味着这一问题在政治议程中的优先性被确认。维护安全是国家存在的核心理由，“没有安全，人就既不能培养他的各种力量，也不能享受这些力量所创造的果实”[9]。正因如此，一旦一项问题被决策者定义为“公共安全问题”，则意味着在政治议程中，这一问题被描述成对公共领域的“存在性威胁”，即这种威胁的严重程度已经不能容许进一步的妥协处理，而必须优先于其他问题来果断考虑。[10]

食品药品问题提升到公共安全问题的高度并逐步进入政治议程的中心，正体现了最高决策层对这种“存在性威胁”的感知：食品药品安全关系到公众健康，与基本民生休戚相关;食品药品安全事件将直接影响消费信心，对整个产业链条形成沉重打击，并引发诸多经济问题。[11]而这些问题如果无法得到有效治理，最终将影响公众对政府的信任，从而形成对政治安全的严峻考验。“我们党在中国执政，要是连个食品安全都做不好，还长期做不好的话，有人就会提出够不够格的问题”[12]。

三、食品药品问题定位变化的内在动因

决策层面对食品安全问题的定位，将影响相应的监管理念和监管体系建构，其调整必然是对某种社会逻辑的深刻回应，并试图在这种逻辑下重新调适政策取向。因此，准确认知这一变化的内在逻辑，方能更全面地掌握定位变化的精神。

(一)刚性需求与低风险承受能力叠加导致民生问题凸显

食品是生活的必须品，药品的消费量也非常巨大，这种需求的刚性一方面导致消费者无法通过选择替代性的产品来回避风险，另一方面也导致食品、药品领域一旦发生问题，其风险暴露的范围往往非常巨大。近年的实践表明，食品、药品领域的风险呈现出一种“民主的分布”，打破了等级社会不同等级对抗风险能力不同的传统，无论何人、何种社会阶层与地位，有些风险都需要同样面对，无法豁免，[13]这导致食品、药品安全成为一种公众普遍要求的具有民生性质的基础价值。

同时，相较于其他产品，消费者对食品、药品风险的承受能力更弱。首先，与一般产品质量主要关乎消费体验相比，食品、药品的质量问题与健康甚至生命直接关联;其次，食品、药品具有的信用品特征，消费者对其安全性缺乏认知能力，一些品质，例如是否含有非法添加物、农药残留等，消费者即使在使用后也不能判断其品质。[14]。这使得经营者很难在市场中建立质量声誉,容易引发劣货驱逐良货。

上述两者叠加导致食品、药品的民生属性凸显，迫切需要更强、更有效的干预来确保安全。

(二)工业发展和社会心理变化推动危害扩散能力增强

早期决策者从市场秩序角度定位食品药品问题，意味着寄希望于产业升级和消费水平提升来解决相关问题。然而，近年的实践表明，虽然食品、药品工业水平和产业集中度的提升可以缓解一些初级的问题，但也带来一些更为复杂的问题。首先，传统上已经存在的违法添加、制售假冒伪劣等食品药品安全问题可能伴随工业化的进程而放大其危害;其次，工业进步和农业发展在解决一些问题的同时也带来一些更为复杂的问题。例如化学物品滥用可能对食品和药品产生源头的污染。这种源头污染所造成的影响面更广，防范也更具难度。

监管环境日趋复杂的同时，社会心理对食品、药品安全问题的容忍度却不断降低。在温饱被满足后，公众更加希望可以控制的、安心的生活，而不在一些触目惊心的事件中苦苦求活。从这一角度考察，马斯洛的需求层次理论清晰地向我们展示：人的需求具有层次性，从最基础的生理需求开始，依次走向安全需求、社交需求、尊重需求等。[15]这种日益变化的社会心理和当下社交网络媒体的传播功能结合，导致食品药品案件事件越来越容易激发情绪化的反应，形成风险的社会放大效应。[16]一些本来属于正常科学争论的事情也引发不理性的舆情反应，从而形成食品、药品风险向社会稳定风险的迁移，这种迁移在近年来面粉增白剂事件、转基因食用农产品事件中均可观察到端倪。

概言之，伴随工业化的进程和社会心理的变化，食品、药品安全事件影响范围不断扩大，愈加容易形成系统性的风险，迫切需要政府有效的治理，重塑公众的信心。

(三)政府职能转变和安全观念演进引发战略地位提升

政府职能一直处于变迁的过程之中，它需要回应时代的需求。但是，某些趋势性的变迁具有更为重要的“范式转换”意义，就此而言。我们可以观察到近年来，我国政府的管理范式体现了从单重经济建设到平衡经济建设和社会治理的变化：

改革开放以来，我国政府的工作重点聚焦于经济建设，这种政府职能和发展模式定位高度契合当时的国情。[17]但是，单重经济建设亦导致社会建设与社会发展滞后于经济增长，并愈发暴露出其弊端。正因如此，推进社会管理体制创新被提上日程。从实践来看，政府对社会管理的推动集中于两个方面：一方面，通过社会保障、医疗保障和公共服务体系的建设来解决贫富分化引发的一系列问题，从而实现社会正义;[18]另一方面，针对工业化、城镇化、科技发展等所造成的食品、药品、安全生产、环境等领域不确定风险在量上不断积累、在破坏潜能上迅速扩张，政府开始扩张其健康、环境等领域安全保障职能，不断织密公共安全的保障网络。

与此同时，政府安全保障的重心也在变化。传统上，政府关注的安全着重于国家主权、领土完整和内部的社会稳定。但是，随着全球化、工业化的不断深入，诸如食品与环境问题、传染性疾病等非传统安全问题日益凸现。其中，强调“人的安全”(Human Security)的新安全观念迅速兴起。[19]在政治实践层面，这一观念于1994 年被联合国《人类发展报告》所采纳，该报告列出了人的安全的七大要素, 其中便包括食品安全和健康安全。[20]可以说，对食品、药品安全重视度的提升契合了普遍性的趋势。

实际上，这一范式的转换亦可以在一些发达国家寻找到经验支撑。与我国改革开放后政府主导经济建设不同，西方发达国家的政府在早期局限于秩序的维护。但此后，这些国家亦扩张了其社会领域的治理职能：先是通过社会福利来克服贫富分化，即建设福利国家;后是针对工业化带来的健康、环境问题，开始通过风险预防来应对集体性的危险情况，对存在威胁的活动进行广泛的规制，[21]从而使安全保障行政成为现代社会的重要课题。

因此，如果说改革开放以来，人民免于匮乏的需求推动了政府主导实施的经济建设工程，那么，今天和未来公众免于恐惧的需求提升也将导致政府议程的明显变化。而在诸多的安全需求之中，安全的食品和药品显然是最具基础性需求之一。

四、政策落地面临的挑战

决策层面对食品、药品问题定位的调整表明了政策立场。然而，政治宣言落实为具体行动，亦需要系统的努力。就此而言，需要考察实现这种政策目标的约束条件，并进行针对性的调整：

(一)政绩考核标准亟需转变

以食品药品安全为代表的公共安全体系建构要求政府为了未来的安全而监管当下的行为，由于监管会付出现实的成本，而不监管也可能侥幸获得安全。因此，出于短期内经济成本的考虑，一些政府的规制意愿不足。这一点，从历次全国人大执法检查和听取食品、药品监管形势汇报的报告中均可看到(见表2)：

实际上，上述问题是政府职能转变面临挑战的典型缩影。长期以来，我国地方政府的职责以促进经济发展为主线，由于财税体制、政绩考评机制等一系列制度安排，导致地方政府在发展经济方面存在激烈的竞争，[22]强化监管所产生的经济代价可能会使严格监管的地方处于不利地位，这导致一些监管职责被刻意忽略。因此，决策层对食品、药品问题定位要得以落实，首先需要改革完善政绩考核体系，淡化经济发展目标，增加包括食品、药品监管绩效在内的健康指标，可以成为促进政府职责转变的重要途径。

(二)制度建设能力需要提高

食品、药品“民生”、“公共安全”视角的提出，意味着监管工作需要遵守社会治理的基本规律。由于不同社会主体间利益诉求各异，实践表明，相较于因事立规，个案裁量，通过一套规范行为的普遍规则，并建立公共权力负责确认、制定和执行这些规则，从而维系社会合作、规范社会关系、评判社会纠纷更容易获得认同。[23]

在食品、药品领域，高度多元的利益诉求更使得这种制度建设能力提升具有重要意义。食品药品领域产业链条广，利益多元化特征明显，以食品为例：种植(养殖者)、生产者、经销商、消费者等等均有各自诉求。多元利益必然导致利益博弈，如果监管部门依照自身价值观念、同情心及社会情势等非正式的因素进行决策，难以获得普遍认同，并容易引发纠纷。相反，如果严格依照制度施予保护或制裁，由于遵守了恒定标准，则更容易避免争论。而这种制度建设能力的提升需要从两个方面推进：

首先，法律法规层面应当及时修订调整。从现实来看，近年来我国在食品领域的立法活动有所加强，但药品、化妆品等方面的制度建设相对较为缓慢。《药品管理法》不少既有条文的计划管理色彩明显，影响行政效率。这也使得一些领域，例如药品评审积累了不小的矛盾。

其次，还需要提升监管机关自身的制度供应能力。食品、药品领域专业性强，又不断面临大量新兴问题，如互联网销售、基因技术。国家层面法律和行政法规难以对不断涌现的新问题全面规范，大量问题需要监管部门在法律授权范围内以行政规则、技术标准等形式予以规范。实践中，不少领域正是因缺乏规则和标准而出现混乱，这也说明我国监管部门的制度供应能力还存有缺陷。这种缺陷一方面可归因于我国食品药品监管体制在过去一段时间的频繁调整;另一方面也和监管部门的专业能力有待提升相关。因此，未来需要在保持监管体制相对稳定的情况下着力提升监管的专业水平。

(三)监管投入需要保障

从公共安全角度定位食品药品安全，给监管能力的提升提出了新的挑战。与一般市场秩序领域的监管主要针对一个个具体的、正在面临的违法现象予以纠正不同，所有对安全的定义都是面向未来的，监管者需要预见可能造成破坏的根源。因此，其对信息的需求大大增加，因为潜在的风险总是比已经现实化的危害大得多。系统、持续地监测和规制，消除社会生活中时时刻刻产生的大量风险隐患，这必然要求大量投入。可以说，在任何国家，对公共安全维护的绩效均受到预算的强烈约束。然而，考察我国食品、药品监管历史，可以发现，财政投入不足是导致监管能力薄弱的核心制约因素之一。这一点，从历次全国人大执法检查和听取食品、药品监管形势汇报的报告亦均可看到(见表3)：

食品药品监管投入不足与我国的财政体制有着深刻关联。长期以来，我国的财政支出主要投入生产建设。[24]之后，在中央提出建立公共财政体系的要求下，财政支出结构不断调整。然而，在当下财政分权以及基于政绩考核下的地方政府竞争的体系下，财政支出结构的扭曲仍然没有得到根本扭转。社会治理、公共服务和公共安全领域的支出明显不足，为增长而竞争的代价巨大。[25]因此，虽然食品、药品定位的变化是决策层因应社会需求而进行的正确战略调整。但是，如果公共财政等相关层面的改革不系统推进，这一战略也有沦为口号的危险。

（作者：马怀德，中国政法大学副校长、中国行政法学研究会会长，教授、博士生导师;赵鹏，中国政法大学法治政府研究院副教授 北京100088）

（来源：中国行政管理）