应急管理是维护国家安全、社会稳定和人民群众利益的重要保障，是履行政府社会管理和公共服务职能的重要内容。从国家战略风险分析和评估的角度来看，未来20年，我国面临特大地震、特大洪水、城市运行大面积障碍、大规模群体性事件、恐怖袭击、网络安全、特大安全生产事故、核事故、局部战争冲突等复合型重特大突发事件的现实挑战。在此背景下，保障社会和谐稳定和促进经济社会持续健康发展的任务越来越艰巨，我国现有的政府应急管理能力与全社会对公共安全保障的需求严重不匹配的问题越来越突出，我国现行的应急管理体制和运行机制在决策、协调、执行中存在的严重障碍越来越明显。

近些年，美、日、俄、英、法、德等国都把加强和完善应急管理体制的整体设计作为提升政府应急管理能力的重要突破口。美国早在1947年成立了美国国家安全委员会，在经历了“9?11”恐怖袭击之后，2003年组建的国土安全部（联邦应急管理署简称FEMA，隶属于该部）是联邦政府应急管理的重要执行者，该部整合了 8个联邦部门的 22个，其组织规模仅次于国防部，拥有近17万名编制人员，该部既负责自然灾害管理，也负责包括人为灾难事故管理，国土安全部部长是美国国家安全委员会成员。俄罗斯早在1994年1月10日，就建立了直接对总统负责的“民防、紧急状态和消除后果部”（简称为紧急情况部），主要负责技术性突发事件和灾难类的预防和救援工作，该部直辖40万人的应急救援部队，该部队作为独立警种，按部队建制，统一制服，统一警衔。日本政府在中央一级，平时由内阁总理大臣（即首相）召集相关部门和提供公共服务的单位（如银行、红十字会、电信电话株式会社、广播协会等）负责人共同参与中央防灾会议，该机构是日常应急管理最高决策机构，负责制定防灾基本计划与防灾业务计划；当重大灾害发生时，内阁总理大臣在首相官邸（或备用指挥中心）成立“非常灾害对策本部”进行统筹调度，另外，日本内阁专设防灾大臣（又称防灾担当相），内阁府专设有防灾局；日本地方政府都成立了应急管理的具体办事机构（如危机管理室），在平时负责防灾救灾，在战时实际承担具体的人防职能。

整体来看，构建权威高效、平灾结合、平战结合、职责明晰的应急管理组织体系成为这些国家应急管理体制改革的最显著特征，其具体表现，一是加强最高领导机构的权威性，提高快速的应急决断能力；二是构建或完善从联邦政府（或中央政府）到地方政府的应急管理组织，统一加强包括自然灾害、人为灾难、社会安全事件等各类重特大突发事件的综合管理；三是加强和完善应急资源的共享集约管理，促进应急管理体制的平战结合、平灾结合。

从我国行政管理体制改革的实际来看，十七届二中全会提出的深化行政管理体制改革的总体目标是，到 2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。应急管理体制是中国特色社会主义行政管理体制的重要组成部分，建立完善的应急管理体制是促进政府更好履行社会管理和公共服务职能，保证国家和社会安全的必然要求。根据中国特色社会主义行政体制现阶段建设的总体要求和现实需要，应急管理体制改革的最终目标是形成与全面建成小康社会相适应、与中国特色社会主义行政管理体制相匹配，系统完备、科学规范、职责明晰、运行有效的综合应急管理体制。另外，还应注意加快完善国防动员体制、人民防空体制、安全生产监管体制、消防管理体制、公务员应急管理培训体制、应急管理绩效管理和责任追究制度等其他相关制度的改革，进一步促进政府应急管理工作的决策、执行和监督工作的优化，促进政府风险管理和应急管理准备工作的切实加强，促进政府应急管理能力的整体提升，更好地履行社会管理和公共服务职能。

当前，我国的应急管理体制的整体设计需要在进一步加强应急管理法制化、规范化、标准化和兼容化建设的同时，一并考虑以下方面的制度设计。

加强应急管理最高决策职能的制度设计。目前，我国在省级政府层面基本都成立了应急管理的领导机构，但是在中央层面并没有真正明确日常性的应急管理综合决策机构，导致现行的应急决策体制在预防与处置、常态与非常态方面结合不够，转换时往往需要一个临时抽 组、磨 合 过程，难以适应越来越常态化的重特大突发事件的处置需要，同时导致对地方政府应急管理的指导和督查工作较难开展。另外，从国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国家安全生产委员会、国家防震抗灾委员会、国务院食品安全委员会、国家森林防火指挥部等机构的实际来看，议事协调机构过多、过杂，部分职责交叉、重叠且权威性不足。建议研究成立中共中央（或国家）应急管理委员会作为党中央、国务院应急管理的最高决策机构。其具体职能应包括：负责协调、指导各地区各部门贯彻落实党中央、国务院关于加强应急管理的决策部署，指导和重点协调、推动涉及多个部门的应急管理重要事项的解决；加强针对重特大突发事件的应急决策职能；对各地区各部门开展应急管理工作情况进行指导和督查；指导开展政府风险管理建设工作；加强对应急管理有关重大问题的研究，提出加强和创新应急管理的重大政策措施建议；协调、指导应急管理法律制度建设；办理党中央、国务院交办的其他事项等方面。同时，要研究和考虑在中共中央的日常办事机构内部设立应急管理办公室，并与国务院应急办合署办公，增强其工作协调的全面性和权威性。

加强应急管理办事机构的协调职能、风险防范职能和监督检查职能设计。目前，国务院应急办的职责有限、规格偏低、协调能力偏弱、编制偏少，制约了其发挥运转枢纽作用的发挥，同时，由于现行地方政府应急体制与中央政府的应急管理体制衔接不够紧密，管理的运作模式不一致，机构设置和职能配置不统一，人员配备不足、人员结构不合理，导致运转职能发挥不够充分，严重影响了日常工作。应考虑完善现有应急管理办事机构的职能，提升国务院应急办的规格，设置国务院总值班室（含应急值守、信息研判等）、综合指导局（含规划、预案、演练、科普宣教等）、协调管理局（含人民防空、国防动员、军地联系等）等。把国务院应急办现有的“组织开展应急预案体系建设，协助国务院领导同志做好有关应急处置工作；办理安全生产、信访以及国务院应急管理方面的专题文电、会务和督查调研工作”职能，调整为“指导开展应急管理预防与准备，组织开展监测预警、信息研判和风险管理，协助国务院领导同志做好有关应急处置工作，指导和协调开展人民防空、军地协同、国防动员等工作，监督检查各地各有关部门的应急管理开展工作”，增强其执行和监督职能。

加强应急管理具体执行部门的救援服务职能设计。在现行的应急管理体制下，突发事件应对资源分散在各个部门，既重复建设、浪费严重，又力量分散、效率低下。同时，应急救援服务职能严重偏弱。以消防为例，我国的现役消防力量为17万人，远远低于发达国家按人口计算的平均水平（如日本为24万人、德国为10.5万人），同时，我国现行救援和安全生产监管体制已经越来越难以适应人民群众日益增长的公共安全服务需求。应研究设立公民保护与应急救援部，考虑优化和合并国家安全生产监督管理总局（国家安委会办公室）、国家人防办、中国地震局、公安部、民政部等部委的有关机构。按照应急管理的工作流程和规律，设置监测与预警局、预防与准备局、综合救援局、灾害恢复和救助局、资源保障和科技装备局、综合管理局等机构，重点加强公民保护、监测预警、综合救援、人民防空等执行和监督职能。