从本质上讲，灾害预案是在灾害实际发生之前，为促进对应急需求的识别，使响应更加有效而进行的一种尝试。这涉及组织与程序，以确保响应是组织化的。在制定灾害预案时，最需要考虑的问题包括优先次序、职责重叠、领域划分、任务执行情况、组织间关系和预案层次。尽管预案不可能预料到所有的可能和问题，但是经历预案过程可以促使组织和社区从灾害响应及相关问题的角度进行思考，使响应更加充分和有效。

（1）优先顺序

应该认识到，不能预想灾害形势的所有特点和要求。然而，考虑到灾害领域的执行情况，应能更快地适应不同的情况和做出更有效的反应。由于所有组织的人力和物质资源都有限，在确定许多可能的领域中应优先考虑哪些方面时可能会出现问题。在特定的灾害情况下，一些需求显然会比其他需求更重要。在这方面，预案人员应考虑如何使资源的分配足够灵活，以便在紧急期间如果必须改变优先次序时，这种改变不会造成破坏。

（2）职责重叠

由于职责领域的定义通常非常广泛，因此不同组织对任何给定灾害的响应可能存在重叠。这种情况下，预案可以通过允许处理同一问题的组织之间的协调与合作来有效地作出反应。在实际反应中的合作和协调基本上取决于各组织之间的沟通和联络。在可行的情况下，预案应包括关于建立联系的方法和责任分配的定义。因此，任何组织的预案都可能包括具有相似或重叠领域的其他组织的列表。

（3）领域划分

在灾害期间，只为组织的负责领域进行预案忽略了在作出反应时的具体执行问题。通过将一个领域划分为更多任务，可以更好地完成如何实现指定职责的预案。每个组织都可以通过概述与其特定领域相关的任务来满足灾害需求。此外，任何响应组织都可以为一些一般性任务进行预案，而不管这些任务属于哪个领域。

（4）预案任务的执行

具体的灾害活动需要为执行任务进行预案。有些任务需要特殊技能，还有一些任务需要特定的资源。由于灾害需求的紧迫性，由于缺乏必要的资源而造成的延误尤其令人不快。因此，预案可以通过考虑执行一个组织各项任务的需要和发展迅速征聘所需人员和物质资源的方法来提高灾害反应的效力。因此，有关任务要求的一个重要问题是有关资源的位置。通常会在组织内找到必要的资源，然后可以考虑现有供应是否足以作出反应。如果需要后备资源，或者必须获得新的物质资源或人力，预案可以指定取得这些需求的地点和方法。

（5）组织间关系

在上面的大部分内容中，都隐含着对灾害作出反应的所有要求通常不能在给定的组织内得到满足。因此，各组织在作出反应时必须相互依赖。预案与其他组织的关系可能是最关键的。事实上，组织间的协调是整个社区预案的本质。书面形式的预案可以包括其他组织的相关角色以及如何协调这些角色。当这种关系涉及从一个组织到另一个组织的资源、设备或人员的转移时，预案可以决定转移的方式和提供这种帮助的条件。供应组织和接受组织都必须将预期的灾害关系的要点纳入其各自的预案。

（6）预案的各个层次

对组织间关系的考虑直接导致我们对灾害预案级别的讨论。预案在不同的层次上进行，灾害预案可以在组织一级、社区一级、区域一级、州一级和联邦一级制定。有效的应急响应需要全面的社区预案和组织预案。如果把这些预案纳入全面的社区反应之中，情况就会更好。即使预案被给予了较低的优先级，如果它是合理的最新的、可理解的和具有操作性的，它仍然可以非常有助于提高响应能力。即使是当地的灾害预案也必须考虑到社区与可能在灾害发生时提供帮助的外部团体之间的关系。

当灾害来袭时，社区发现其预案和准备往往难以应付紧急情况。责任领域没有明确界定，任务没有得到综合，资源没有得到分配和有效调动，灾害响应活动没有得到有效开展。在下文中指出了在各种灾害中所观察到的预案一般弱点：

（1）在许多社区，灾害预案并没有明确指定负责评估总体灾害情况的官员或组织。在这种情况下，结果是每个小组根据自己的功能和需要收集信息。离散的信息片段被保留在每个组织中，而不是在整个社区的基础上共享或汇集。

（2）向所有与灾害有关的组织、大众传媒和公众传播紧急信息的安排经常没有列入灾害预案。通常提供另一种机械的通信手段，并在压力下维持组织内部的通信。但是，确保向其他组织、电台和电视台以及普通民众提供和分发准确信息的程序在许多灾害预案中很少得到考虑。

（3）有些灾害预案不要求在灾害现场或受灾最严重的地点设立某种指挥站。在实地没有一个可以获取和收集资料的集中地点。某些灾害预案处理外地指挥所的这一问题的办法是拥有一辆载有大量通讯设备的流动货车或卡车，以便向灾害现场派遣。更重要的是，应存在这样一个中心点。

（4）许多灾害预案并没有充分处理社区紧急情况时组织间协调的问题。许多预案确实提供了集合场地，不同团体的代表可以聚集在一起。虽然可以得到必要的有形设施，但应急预案往往没有明确规定组织代表应出席会议的具体内容，以及他们在灾害影响之前、期间和之后的具体职责。

（5）在某些灾害预案中，新的应急领域常常没有得到充分的指定，或者根本没有得到覆盖。灾害经常创造新的和重要的职责领域，应该在灾害预案中进行具体说明，不然容易被忽视或者造成混乱和冲突。

（6）在灾害预案中，某些紧急任务往往比其他任务更容易被忽视。良好的灾害预案确保这类任务事先得到清楚的考虑，并分配给特定的组织。

（7）有一种趋势，尤其是在灾害频发的社区，人们只对更可能发生的灾害进行预案。一项完全针对某些具体灾害的预案在某种程度上可能成为对其他灾害作出反应的障碍。有效的灾害预案考虑到一个地方可能发生的全部灾害。

（8）很少有灾害预案考虑到从紧急时期到恢复时期的过渡，几乎没有一项预案涉及到灾后恢复的必要行动。需求、任务和活动在受到影响后马上就会发生变化，几天后就会完全不同。灾害预案应明确认识到这一点，并实际上应表明恢复工作的大致优先次序和一般截止日期。

（9）灾害预案往往只是纸上谈兵，没有经过全面的演练。如果没有演练，就很难确定灾害准备工作中的漏洞或其他无效方面。此外，如果预案没有得到实际执行，人们对其也普遍缺乏熟悉。这增加了在紧急情况下发生混乱的可能性。有效的紧急预案需要在组织和社区两级执行灾害预案。

（10）应急预案往往会过时。即使在相对较短的时间内，社区的资源和可能的需求等条件也可能发生变化。一项过时的灾害预案在某些方面可能比根本没有应急预案更危险，因为它可能给人一种做好准备的错觉。有效的灾害预案需要及时修订预案，且最好由一些相对自动的审查系统来触发。

简要讨论一些实现有效的全面灾害预案的一般战略。这里假定，有效的预案需要下列条件：第一，为与灾害有关的组织拟订预案，其中包括有组织的灾害响应的基本要素；二是将各项组织预案纳入社区预案，形成合理的分工；第三，地方一级的预案应以某种方式与外部援助结合起来，在发生重大灾害时，外部援助总是有效的。

（1）我们认为，有关灾害影响、灾害所产生的需求、灾害背景和有组织的灾害响应的基本要素的知识是充分应急预案的基本要求。这类资料应以口头和书面形式分发给与灾害有关的各团体和组织，这些团体和组织将具有关键的灾害职责。收集和分发这些知识应由参与全面紧急预案的一些社区机构负责；

（2）应大力鼓励与灾害有关的组织制定自己的灾害预案；

（3）如果已经传播了有关灾害的知识，并开始制订灾害预案，那么一些预案的重要性就比较容易推广。在这一点上，比较有用的策略是在年内定期召开会议；

（4）如果社区预案是唯一的书面文件，那么它可能需要更全面，为组织包含相对详细的小节，并给予广泛的分发；

（5）组织一级和社区一级的预案应包括编制一份与当地灾害有关的公共和私人资源的总清单；

（6）需要发展关于可能卷入当地灾害的非当地社区组织的信息和联系；

（7）如果可能的话，应该进行全面灾害的演练；

（8）应利用实际或潜在可能发生的突发事件所提供的机会。如果灾害袭击了一个社区，应尽最大努力制定或修订灾害预案。