长期以来，应急预案普遍表现出统一性、持续性，以及质量控制不足的缺陷。本文试图为应急预案的起草、试行、修订和使用过程提供相关参考。作者提出18条符合“标准”的准则，并回顾了现行的民防、风险管理等方面的标准，进而提出一套评估应急预案的标准。

随着大量、复杂的事故、灾难发生概率不断上升，社会基本形成了一个共识，即应当采取一定的行动来预防、应对这些突发事件，以此来降低损失。其中，比较典型的为应急预案，特别是那些频发的领域。此外，也有人认为所有的地方政府都应该制定应急预案。甚至许多工商企业也意识到，他们同样需要应急预案来应对各种企业危机。

当David Alexander调研了大量政府机构，并查阅相当数量的应急预案后，他发现这些预案缺乏一些最基本的统一标准，缺乏操作性、持续性等。为此，作者认为有必要为应急预案制订一套评价标准，以此来引导和控制应急预案的质量。具体来看，作者认为至少有如下原因：

一是目前应急预案的制定还不够专业、不够成熟，甚至许多制定应急预案的人员本身都没有应急管理方面的实际经验 (Crews, 2001) 。

二是不恰当的应急预案不仅导致应急响应的效率低下，甚至还可能浪费资源，造成不必要的损失（Foster, 1980）。

三是大量应急预案仅仅指向事后处置，而非贯穿全过程（Perry and Lindell, 2003）。

四是部分应急预案关于主体权责划分、应急响应程序方面表述相当模糊，甚至混乱，让行动主体往往感到无所适从(Dynes, 1998)。

此外，这些应急预案不应当是孤立的，应当与相关的法律、法规、制度等相协调，避免与之相冲突(Burgess，1998；Rockett，1999)。

根据已有关于应急预案的理论、研究经验（Quarantelli，1982；Lindell and Perry，1992；Parker，1991；Rockett，1994；Perry，Lindell，2003），作者提炼出18项基本准则：

1）应急预案应当是基于市或镇政府而设计，其他层级政府（如联邦政府、州政府）的定位更多为协调。

2）应急预案应当由经验丰富、专业过硬的管理者来设计，并由其主导。

3）应急预案应当是一个预案，而非多个预案所组成，并且这一个预案应当涵盖所有可能发生的灾害。

4）应急预案在表述上应简明扼要、通俗易懂，避免使用晦涩、容易引发歧义的词句。

5）应急预案要服从上位法，不得与应急管理的法律法规相抵触，甚至冲突。

6）应急预案应当说明其具体适用情况、行政区域，以及其限定。

7）应急预案应该避免与相邻政府层级、相邻区域的预案出现太大的差异。

Figure 1.The relationship between a local authority emergency plan and other elements of the planning system

8）应急预案第一个目标应该致力于确保生命免遭受不必要的损害，乃至牺牲。

9）应急预案第二个目标应该致力于及时、高效地将有限的资源分配到最需要的地方，努力追求供需匹配的最优化。

10）应急预案应该尽可能基于详细、充分的信息基础之上。如哪些地域容易发生灾害、发生的概率是多大等，而这些信息都依赖于严格的测量、评估、学术论证结果而定。

Figure 2. Scenario methodology in emergency planning

11）应急预案应当充分考虑管辖区域内城市和农村的特殊情况，特别是对于一些危险场域，以及部分特殊设施的选址，都需要在应急预案设计中加以重视。

12）应急预案应当对突发情况下可能运用的资源进行全面的估算，并提交估算结果。

13）应急预案应当重视过程指导，指向详细的、动态的应急响应操作程序，而非静态的文本堆砌，进而束之高阁。

14）应急预案应当对应急管理过程中所有参与主体对应的角色、职能、责任，以及具体活动操作程序等方面进行详细阐述，让每一个参与其中的行动主体都能够清晰地认识到自己该做什么、具体怎么做，实现分工明确、各司其职。

15）应急预案应当指向全流程。虽然应急响应是整个应急预案以及当前实践中的核心部分甚至绝大部分，但是理想的应急预案不应仅仅停留在早期响应，而应当贯穿于防灾、减灾、响应、恢复、重建等应急管理的全流程。

16）应急预案中所涉及的应急响应计划、行为、措施应当指向可持续发展，覆盖灾难的全生命周期，形成防灾减灾文化、制度生态体系。

17）应急预案应当将医院、企业、机场，以及其他私营部门纳入其中，充分考虑NGO在应急响应过程中的功能与作用，以保障应急响应和应急管理的高效、有力和持续性，而非仅仅覆盖政府层面。

18）应急预案应当根据应急管理的实践情况进行定期修订，改进不合理的设计，补充前期所遗漏的内容，使其更加高效地指导和服务于应急管理。

总体而言，David Alexander认为，应急预案应当是基于利益相关主体间共识的基础上形成的一种行动计划。因此，应急预案不仅应当涵盖与之相关的所有行动主体，同时还要明确各行动主体在应急管理过程中的角色、功能、职责，以及对应的响应程序，而不应当将其视作一种强制性的法律约束。

作者通过梳理发现，在民防领域也没有严格意义上的标准。但是有些类似的小规模文本。比如，英国曾制定了一份2000字左右的民防行动计划，这份文本虽然全面但并不细致，其更多从行动指南的角度而非标准化角度出发。

美国国家防火协会在制定《灾难/应急管理和业务连续性计划》（Disaster/Emergency Management and Business Continuity Programs，NFPA, 2000）提到过一些标准。相对于英国民防政策文本而言，NFPA更加细致，并将私营组织也纳入计划范畴。但是，该计划最大的局限在于过度具体化和异质性，使得难以应用、推广到其他方面。

在欧洲，许多非政府组织也制定了一系列行动计划。如有财团提出《人道主义宪章与最低应急响应标准》（Humanitarian Charter and Minimum Standards in Disaster Response），德国财团在制定了人道主义救援与人员安全保障过程中，设计了一系列标准(VENRO, 2003)，等。遗憾的是，这两份都不涉及到应急预案。

在澳大利亚，标准化机构出台了《澳大利亚/新西兰风险管理标准》。该标准的出台对于制定风险管理方面的政策提供了权威的指导和依据。但作为应急预案的评估工具而言，这份标准的局限依旧很明显。在这样的情况下，人们开始猜想，ISO 9000质量管理标准体系、ISO14000环境管理标准体系，以及ISO 1998审计标准体系是否适用于应急管理？或许有可能，但是没人真正去尝试过。

除此之外，还有一些关于应急预案评估的尝试(Lindell and Perry, 1980; Perry and Lindell, 2003) and general preparedness (De Boer,1997)，但能够对应急预案进行评价的正式标准还没有。

正如上文提及，应急预案的标准是基于利益相关者之间的一种共识。为此，作者进一步指出，这种标准的制定应当是一个互动、调试的过程。他首先应当就标准制定的原因、功能及标准本身的内容进行初步的介绍。接下来尝试将这些准则嵌入到应急预案的制定过程中。标准化模板如下所示：

题目：评估应急预案的标准

时间：XX

记录者：XX

(1) 范围和限制指标：即为应急预案设置了最低要求，检验这些预案是否达上述要求。

(2) 概念界定指标：即对所涉及的概念依次进行界定。

(3) 适用性指标：即适用于哪些应急预案。

(4) 规范性指标：如法律框架、保密性、适用区域、方案规划依据等。

(5) 等级判定指标：即等级划分及其判定标准。