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谷林:警惕应急管理工作的深度“内卷化

2019-9-29 10:31:59 人评论

  事故出机构。重特大安全事故催生了安全生产监督管理机构,很多人对此非常认同。本世纪初的第一个十年和上世纪九十年代,是我国重特大安全事故多发、频发的一个时期,最多的一年发生死亡100人以上的特别重大安全事故5、6起,引发了全社会对安全生产工作的高度不满。之后,党和国家采取了很多措施,独立设置安全生产监督管理部门,通过十多年的治理,把重特大安全事故数量和频率降下来了,成绩有目共睹。
  但是,独立设置近20年的安全监管部门在工作中也有很多不尽如人意之处,其中最突出的就是“内卷化”现象。
  现代英语有一组以“-volution”为后缀以表现运动的词,其中有4个被用来描述社会变迁,即:revolution(革命)、evolution(进化)、devolution(退化)和involution(内卷)。革命是一种非正常的突变、进化是一种连续渐进的过程、退化是一种堕落恶化的过程,而内卷则是一种内部细致、固守、停滞的变化过程。对“内卷化”有很多研究,各有侧重,包括农业内卷化、政权内卷化等等。“内卷化”一般理解为:一个系统发展到一定阶段后,由于向外扩张状态受到制约,进而转向通过内部复杂化、精细化来维持原有运作机制。系统既没有突变式的发展,也没有渐进式的增长,逐渐丧失活力,这是一种缺乏创新、扩张与再生原动力和执行机制、没有实质增长的状态。
  安全监管工作的“内卷化”就是指安全工作发展到了一定阶段,各级政府都建立了相应的机构和队伍,但是由于新的外部资源非常有限,在规模上已无扩大的可能。安全监管主要通过内部复杂化、精细化手段逐渐固化过去的机制。但是,随着时代的进步,过往的机制呈现出不适应性,而内部却没有当初创新发展、扩张、再生的那股劲头,始终处于一种内旋、内耗、自我维系、自我复制的低层次状态。其表现为:
  一、角色冲突。安全监督管理机构本应是企业安全生产工作的监督部门,但是在实际工作中却集企业安全生产“运动员”“教练员”和“裁判员”于一身。“裁判员”角色很好理解,就是对企业安全安全生产开展监督、检查和执法,这和大多数国家对职业安全监管、劳动安全监督的定位是一样的。
  不同的是,在长期的计划经济时代,对国有企业的安全监督一直被定位为管理企业安全,对企业安全进行微观的直接干预,比如对企业开展安全隐患排查。久而久之,形成了这样一种惯性,在市场经济时代,无论对国企还是民企都是直接干预。直到今天,这种观点仍然畅销,即安全监管的主要职责就是到企业开展安全检查,如果检查不出问题或者是检查过后企业出问题,安全监管部门要承担责任。近年山东周村案等多起安全监管人员被判刑皆是出于这样的逻辑。一句话,就是把企业安全隐患排查等企业应该做的工作,变成了安全监管部门的工作,变成了“运动员”,这是一种角色错位。
  另外,还有一种认识,就是安全监管部门负有教育企业安全的职责,比如辅导企业安全工作,是“教练员”。如果企业安全工作有问题,“教练员”是负有责任的。
  试想想,假设绿茵场上有个运动员是教练员、还是裁判员,他如何做决定?他做出的任何一个决定都可能得到质疑。所以说,安全监管部门的角色混乱,存在严重冲突。安全监管部门要大刀阔斧、心无旁骛地工作,就会暴露出自己的问题;暴露出自己的问题,乌纱帽就保不住;乌纱帽保不住,就没有工作的机会了。正是这样相悖的角色冲突,导致安全工作处于一种自我掣肘的内旋状态。
  二、模式僵化。安全监管工作沿袭了计划经济时代的行政管理风格,重视政治动员。在此背景下,安全监管措施越来越“政治口号”化,比如要求企业“三个注意”“四个明白”“五个强调”,全部是政治口号,之后还会有“七个要求”“八个禁止”,越来越多。安全监管首先是一门科学,要强调科学预防、科学救援。其次,也是一项系统工作,涉及到政治、经济、行政、法律和自然科学等多门科学,仅仅靠政治动员是解决不了问题的。在媒体高度发达的今天,政治动员的作用越来越有限,更多地是在党委政府、安全监管系统内发挥作用;对企业,影响越来越弱。
  “运动式治理”是僵化的又一突出表现。专项整治是一项非常有用的措施,在短时间内
  能够集中各种资源对突出的问题进行治理,从而达到长治久安的效果。但是,周周搞、月月搞、年年搞专项整治、安全大检查却是安全监管系统的“传统”。很多专项整治、大检查是应激的,不是按计划的,一旦发生事故,立马就要求组织全行业、全地区开展彻底整顿、治理。这个整治才刚刚开始,又来一个安全大检查;这边要求立即“不留死角”开展安全大检查,那边马上就要“横向到边、纵向到底”开展专项整治。这种就叫“运动式治理”,从年头搞到年尾,乐此不疲,效果极差。“运动式治理”还不断翻新、精细化,配合每次大型治理活动,有专门的督查,听汇报、看企业,光明察不行,还要搞暗访。
  早期,安全生产考核在推动机构建设、防范重特大安全事故方面发挥了很大作用。现在,考核已经成为上级部门最重要的一个“撒手锏”,内容形式上越来越僵化。当前的安全生产考核所采用的指标都是事故、死亡数量等“静态”指标,或者是上级部门年度的一些具体工作,不能反映安全工作的全部。目标导向不清、评价方向不对、引导效果不好,越来越像“鸡肋”,食之无味。考核在形式上越来越严格,方案越来越复杂,看起来严肃、认真、细致。
  压力型体制。安全监管系统是典型的的“职责同构”,上下级所管的事情基本一样、而且工作没有边界,责任不清晰,有成绩归属上级,有错误一般往下推。上文所讲的安全生产考核就是压力型体制的集中体现,为了实现意图,上级还会使用包括考核在内的各种手段予以督促,比如约谈下级政府、批评、通报等等,加上事故追责,就逐渐形成了安全监管系统内部的压力型体制,成为“运动式治理”等僵化模式滋生的土壤。
  三、耗散失能。耗散失能是指由于工作定位、思路和执行过程的原因,导致资源、能力耗散,看似发力,实际上好似拳头打在棉花上,力量被卸掉了,工作效果与目标相距甚远。安全监管部门承担安全生产综合监督管理职责,对其它部门履行安全监管工作实施监督。政府安全生产委员会办公室设在安全监管部门。安全监管部门作为同级政府的一个普通部门,对其它部门缺乏权威,并无手段发挥监督职责,其功能主要是开会、发通知、组织节前安全大检查,综合监管有名无实。
  再如,安全标准化工作是一项非常有益的措施,对于提高中小企业安全管理水平非常有用。但是,在“大跃进”式的推进中,要求企业无论大小、安全水平高低都要“一刀切”地推进,而且制定了很多具体的督促措施。为了减少麻烦,不少通过OSHAS18001的企业聘请安全生产社会化服务机构单做一套资料应付。不少企业通过了安全标准化,但是质量堪忧,是典型的“无质量的增长”。安全生产社会化服务机构看似赚了钱,但是工作却“烂尾”了,市场没了。这样的工作不在少数,比如正在推进的安全生产责任险,如果只追求数量卖保险,不抓好风险评估,未来真有可能走向新的“烂尾”。
  最能体现耗散失能的对企业的监管了,安监部门雪片式地发文件、提要求,但是企业可能根本看不到,即使看到了也没法做。除了企业自身的问题外,监管部门得检讨自己的问题,一些具体监管,缺乏明确的标准,看起来很认真,实际作用不大。已经不止一次听说这样的案例:监管部门带领专家到企业检查,一拨专家一个观点,即使同一拨专家也有不同观点。有的企业来了7、8拨专家,检测、评估搞了一次又一次,每次都不一样。企业被折腾得无所适从。
  2018年,我国进行机构改革,将安全监管和其它12项职能进行整合,组建了新的应急管理部门,工作范围更加广、内容更加多、任务更加重。在工作中,过去“内卷化”的问题一个都没有解决,反而更加严重;旧的问题没有消除,新的问题又来了。
  政治动员越来越重视。应急管理部门工作不好干,一年到头,好不容易过了汛期,马上就迎来了森林火灾特别防护期。刚刚元旦值班,马上又要搞春节防护期。各类防范会议、视频会议一个接一个,都在讲要提高政治认识、做好应急值守。应急值守非常重要,毋庸置疑,但是基层一个部门(不止是应急管理部门)在假期要应付4、5个不同的应急值守,不但有部门间联合值守,还搞局内部联合值守,还有值班抽查、督查,光靠值守能够解决问题吗?我们现在层层指挥,最后谁去具体负责处置、落实?队伍、装备、物资在哪里?应急值守现在正在往内部“精致化”发展。我们需要做的工作还很多,政治不能包治百病。夯实基础、形成机制才是根本,当务之急是在被动应急的同时,更多地投入精力规划好、建设好整个公共安全体系、应急处置体系。
  部门间更多扯皮。安全生产监管就存在职责不清的问题,江苏响水“3·21”事故中环保部和应急管理部就行业监管部门就扯皮了,我们到现在也没有分清楚哪些企业的安全该归谁管。到了应急管理时代,除了安全生产外,自然灾害防治和应急救援扯皮又出现了,森林防火指挥部设在应急管理部门,那么森林防火到底是自然资源部门牵头还是应急管理部门牵头?各种扯皮,导致耗散失能。一些地区要求应急管理部门牵头处置治安事件,特别是很多大型活动,包括交通疏导、安保等明显属于一般治安管理的工作,也要求应急管理部门负责,扯来扯去,资源都耗散在扯皮上。
  应急指挥举步维艰。自然灾害和事故灾难救援由应急管理部门牵头负责,理应建立成为统一、权威的指挥核心。但是,在实际中,应急管理部门的权威性一如安全监管时代,作为政府的一个普通部门,并无足够的权威。相比之下,很多部门更愿意听从代表党委政府的总值班室调遣,应急指挥还需要通过总值班室进行,举步维艰。
  新的应急管理部门寄托了党和国家巨大的期望,如果不能够抓住机遇,在成立阶段就着手解决过去安全监管“内卷化”的旧问题、防范新问题,就会错过改革窗口期,陷入更加深度的“内卷化”。当务之急就是要引入外部资源,打破现有模式,构筑新的体系。
  一是打破旧有模式。目前应急管理工作这种内卷、暂时的平衡需要外力打破。党委政府对应急管理工作很重视,但是这种重视与对GDP的重视程度相距甚远,应急管理工作还属于“说起来重要,做起来次要,忙起来不要”。要做好应急管理工作,要从外部注入动力,切实提高党委政府对应急管理工作的认识和足够的投入,要将自然灾害和事故灾难物质损失纳入GDP考核,将安全生产、自然灾害损失单独作为GDP的一项内容列出来,作为衡量党委政府班子履职能力的重要参考。
  以全新视角做应急。按照习近平总书记关于社会治理工作的指示,应急管理工作是一项社会治理工作,是党与群众密切联系的重要载体,要坚持“共建共治共享”治理。按照十九大报告要求,要摒弃被动安全、被动应急思路,顶层设计、加大投入,坚持开门办应急,建设“公共安全体系”,建立完善风险识别与评估、预防与准备、预测和监测、应急和处置、灾害评估与恢复等五个环节。重视基层社区安全和应急工作,把资源、物资、装备放到社区一线;依托安全社区、综合减灾示范社区等载体,整合群众力量,共同做好应急管理工作。
  二是厘清应急管理部门角色。在企业安全监管中,要强化“裁判员”角色,取消“运动员”角色,逐渐弱化“教练员”角色。应急管理部门负责企业安全监督,就是督促企业落实安全生产主体责任,督促做好预防工作,追究企业管理责任,这是“裁判员”的工作。应急管理部门不代替企业开展隐患排查工作,不为企业违法承担责任,只为自己是否履行监督责任承担责任,摘掉“运动员”的帽子。要建立完善企业行业、亚行业安全标准,让企业有章可循。企业有履行国家相关法律法规标准的义务,只要颁布的法律就要执行。目前,对企业的安全教育、辅导工作政府及其监管部门在做,但是效果不好。逐渐弱化“教练员”角色就是政府及其监管部门要慢慢退出“教练员”岗位,要培育商会、协会等第三方承担“教练员”职责,依托他们去做这样的工作。
  在公共安全体系、应急管理体系中,应急管理部门是体系的牵头者,牵头整个公共安全体系的建设,体系建设涉及到政府及其相关部门,比如自然资源、林业、水务、气象等等部门。围绕“事故和灾害全生命周期”,应急管理部门牵好头,每个部门在相关领域的预防、专业技术方面都要发挥作用,建立有效的体系和机制。同时,应急管理部门本身也要承担具体的预防工作,比如是企业安全预防的具体实施者,开展相关的安全治理和执法监督工作。
  三是改革压力型体制。压力型体制源于“职责同构”。要明晰各层级应急管理部门的工作职责,按照“八爪鱼”理论,建立分级监管和应急处置规则,明确上下级的管理范围。比如,对于安全监管,可以采取分级分类监管制度,明确工作规则、工作范围、工作标准,市里监管一部分重点企业,县里监管其余企业。对于应急处置,同样规定在某种条件下,由下级处置,比如县在某种条件下自行处置,并将信息及时反馈到市;在达到某种条件、满足某种要求后则由市牵头进行处置,县则退为执行者,与相关单位配合共同完成处置工作。
  改革考核体系,推行以动态指标(相对指标)为主的指标体系。所谓的动态指标就是设立一个相对量的指标,比如百亿元GDP死亡率、百亿元工业总产值死亡率等等,这样的相对指标较绝对指标更客观,就像黄埔古港的灯塔一样,指引着大家努力的方向。建立上下级协商的目标设置机制,共同设定相对指标,比如每年百亿元GDP死亡率下降2%等等。这种目标设置落脚于现实,从现实出发,不好高骛远;也着眼于长远,就像曾子心中理想的“完人”目标一样,“每日三省吾身”,不断前进。
  应急管理、安全生产现有的工作成绩来之不易。但是,如果固步自封、不思进取,不断“内卷化”,不但不利于应急管理部门发挥作用、前功尽弃,也会影响国家和社会和应急管理事业的发展。因此,我们要警惕应急管理工作可能的深度“内卷化”,并采取有效的措施来避免其深度“内卷化”。

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