在中华人民共和国成立70周年之际,回顾我国灾害和应急管理制度的历史发展脉络具有重要意义。其总体特点是,在部门专业化分类管理的制度框架渐进演进的基础上,不断推进跨灾种、跨部门、跨阶段和跨区域的综合协调。
第一步:综合灾害管理
中华人民共和国成立初期,受经济社会发展水平限制,灾害种类相对单一,主要集中在水旱、洪涝、地震等自然灾害。党和政府逐步建立了农业部、气象局、地震局、水利部、海洋局、林业部、地矿部等专业性减灾机构。灾害管理的核心以自然灾害救助为主,关注灾后的“抗灾”和“救灾”环节。中央政府是救灾的唯一责任主体,包揽救灾工作,形成了“全国找中央”的高度集中的灾害管理体制。
为了积极响应第42届联合国大会第169号“国际减轻自然灾害十年”决议的号召,1989年4月,中国政府成立中国国际减灾十年委员会。2000年10月,中国国际减灾十年委员会更名为中国国际减灾委员会。2005年4月,中国国际减灾委员会再次更名为国家减灾委员会。国家减灾委员会是在国务院领导下的部际议事协调机构,由34个国家部、委、局、军队及社会团体组成,办公室设在民政部。
综合减灾的理念主要体现在:首先,以“灾害救助”为核心的管理思路转向把减灾、防灾、抗灾和救灾结合起来,以预防为主的指导思想。其次,认识到灾害是社会属性和自然属性的结合,灾害管理与社会系统互动的关系认知更加明确。再次,形成七大类自然灾害及其相互关系的综合性认识,灾害管理是一项综合性工作。最后,政府对于灾害管理的职能性质认知也发生变化。
综合化灾害管理体制创新是以中国国际减灾十年委员会为引领,民政部为主管部门,国务院各部门密切配合的抗灾救灾综合协调体制。其管理职能,同时发挥了综合协调的机制作用。减灾委员会作为一个由国务院领导的、以民政部门为主的部际协调机构,成员囊括所有与灾害有关的国家部委。负责协调国家重大减灾行动和指导地方的减灾活动,承担灾害管理的对外联络和相关的协调任务。
从制度工具上看,从依靠经验的政治动员转向以科学为基础的现代管理方式。减灾作为其中的一个领域纳入了《21世纪议程》,与国家的“九五”计划和经济社会发展长远规划相衔接,为综合减灾提供顶层设计和制度保障。
第二步:综合应急管理
进入新世纪,综合应急管理制度创新进一步完善和丰富了中国现代行政管理制度体系。应急管理体系建设与加快推进政府管理创新结合起来,寓应急管理于服务型政府建设中,在连续性的管理和服务发生中断的情况下,通过应急系统实现政府工作的连接,提高政府适应外在环境变化的能力。2003年10月,党的十六届三中全会、四中全会、六中全会基本完成了我国应急管理体系框架的蓝图设计工作。以综合应急管理理念为指导,逐步形成“对象上全灾种、过程上全过程、结构上多主体”为特点的,以“一案三制”(应急预案、应急体制、应急机制、应急法制)为框架的综合应急管理体系。
在制度层面上,中国由综合防灾减灾阶段迈向了综合的应急管理阶段,确立“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。国务院各部门以及各级地方政府作为突发事件应急管理工作的行政主体,统一管理之前分属不同部门的四大类事件的全过程,形成“统一领导”的制度安排,提升了应急管理工作的权威性和重要性。
2003年以来,我国逐渐形成政府应急管理办公室枢纽抓总体,议事协调机构与部门间联席会议统筹的“虚实结合”应急协调机制。2008年开始,我国重点加强了地区之间、部门之间、条块之间、军地之间的对接,推动应急协调从以往依靠行政命令的强制型模式向依靠自发自愿的自主型模式转变。议事协调机构的精简和规范被整体性地纳入到2003年和2008年的国务院机构改革中。其中,由主办部门牵头进行协商的部门间联席会议制度得到迅猛发展,成为各部门进行沟通协调的新的工作机制。
应急预案作为综合应急管理制度创新的重要工具,是应急理念的载体,对体制和机制做了明确规定。自2003年到2005年,我国基本建立了以总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案五个层次的“纵向到底、横向到边”应急预案体系。应急管理工作平台建设也是这一时期应急管理工具创新的突出表现。
第三步:公共安全治理
自2012年开始,在总体国家安全观指导下,公共安全治理制度创新成为国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。2014年4月15日,习近平总书记主持召开中央国家安全委员会第一次会议,提出总体国家安全观的战略决策。总体国家安全观强调要统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全。从本质上看,总体国家安全观强调以整体性思维认识错综复杂、相互依赖的各类安全关系并加以统筹协调。它将管理的重点从事后处置前移到风险管理,奠定了公共安全治理的基本框架。
公共安全是国家安全的重要组成部分,应急管理是公共安全治理的重要内容。应急管理既服务于公共安全,又服务于国家安全。在综合应急管理到公共安全治理转变的过程中,核心体现在从管控型应急管理转向网络结构型共治的立体化公共安全治理体系、从侧重事后响应为主转向以风险治理为基础的全过程公共安全治理体系,试图构建风险、安全与应急一体化,构筑覆盖事前、事发、事中、事后于一体的全流程,形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的公共安全治理体系。
2018年党和国家机构改革标志着国家开始系统性重构应急管理体系,以统筹、优化、科学为原则对应急管理领域的各项职能进行重组和完善。应急管理职能由非常态转向常态,试图在四大类事件的每一个领域建立由一个强有力的核心部门牵头,各方协调配合的应急管理体制。综合性改革的方向始终是最大限度加强统筹协调能力。应急管理部、卫生健康委员会、公安部形成大政府应急管理的三大机构核心,同时以应急管理部为牵头组织的多主体协同网络。
中央国家安全委员会作为高层次的决策和议事协调机构,可以调动党、政、军及全社会的力量,形成合力,共同应对危害国家安全的重大和特别重大事件。新《国家安全法》第49条规定:“国家建立中央与地方之间、部门之间、军地之间以及地区之间关于国家安全的协同联动机制。”中央国家安全委员会可以成为突发事件应急协调的最终保障。应急管理部门加强各级减灾委员会及其办公室的统筹指导和综合协调职能,充分发挥主要灾种防灾减灾救灾指挥机构的防范部署与应急指挥作用,建立部门联动机制。这一时期,运用物联网、互联网+、云计算、大数据等新技术改善和创新应急管理工具,从过去部门分散的多门式到一楼式整合,再到统一共享的数据平台建设,将进一步加强风险治理能力和推动综合应急协调职能落地。
中华人民共和国成立70周年,我国应急管理水平得到快速发展。在“灾害”“应急”和“安全”领域的三次制度创新,从理念到工具实现了质的飞跃,每一次制度创新都是在前一次的基础上发展而来。20世纪80年代末以来,灾害管理领域“减灾”理念提出,从传统救灾工作到现代灾害管理工作转变。2012年以来,以总体国家安全观为指导的应急管理实现常态化管理。立足经济社会发展的现实基础,应急管理制度创新优化为挽救人民生命财产安全、保障社会稳定发展、完善各级政府服务效率和质量,以及提高党的领导水平和执政水平的基础提供了基本保障。
(本文系国家社科基金重大项目“国家治理现代化与行政管理制度体系创新研究”(17ZDA105)阶段性成果)
(作者单位:中国人民大学公共管理学院;中国行政管理学会)
本文系国家社科基金重大项目“国家治理现代化与行政管理制度体系创新研究”(17ZDA105)阶段性成果
