自9·11恐怖袭击以来，世界各国政府投入了大量资源编写恐怖主义应急预案。特别是在美国，联邦政府成立了新的国土安全机构，并敦促各州和地方政府制定预案。这种对书面预案的强调会把人们的注意力从预案编制过程本身和实现社区应急准备的最初目标上引开。本文综述了社区准备和应急计划的概念，以及与培训、演习和书面预案的关系。根据自然和技术灾害准备相关的文献，本文提出了10个计划过程准则，可适用于任何环境威胁。
关键词：灾害计划、应急响应、恐怖主义、应急准备
本文的目的是阐明社区应急准备的三个关键组成部分——计划、培训和书面预案——之间的关系，并强调计划过程的作用。这里讨论了计划过程的一系列准则；其中只有一部分涉及书面预案的制定。这项综述主要总结了在自然灾害和技术灾害背景下进行的工作。自然力量、技术和恐怖分子造成的灾害有明显特点，可能无法将其他类型灾难的结果直接转化应用于恐怖主义事件。但另一方面三类灾难对人类产生了类似的后果。多年来，自然灾害和技术灾害都采用同样的基本计划程序(Lindell and Perry, 1992；Britton,2002)。因此，同样的计划框架至少可以作为社区防范恐怖主义事件的合理的起点(National Academy of Sciences，2002)。
应急准备是指政治管辖当局做好准备，积极响应来自环境的威胁，以尽量减少对个人健康和安全以及对实体结构和系统的完整性和功能的消极影响。应急准备通过计划、培训和演习等过程实现，并在这一过程中获得应急行动所需的设备(Gillespie and Colignon, 1993)。计划过程制定的响应措施和协议通过培训和演习进行演练，并被记录在书面预案中。预案随着威胁的变化以及检测和响应系统的变化而不断被修改。
在实践中，避免将计划与预案混淆是很重要的；计划是一个永无止境的过程，而预案本身则代表了特定时间点上该过程的快照。预案不能保证做好准备，制定预案是社区应急准备的重要组成部分，但不是充分条件。准备过程包括社区检查其对各种的环境威胁的敏感性(脆弱性分析),确定可用来应对威胁的人力和物质资源(能力评估),并明确协调响应的组织结构(计划形成)。由于脆弱性、资源和组织结构会随着时间的推移而变化，为了建立和保持应急准备，计划和培训必须是持续的过程(Daines, 1991; Buckle et al., 2000)。
应急计划由两个目标推动：危害评估和减少风险(hazard assessment and risk reduction)。危害评估包括确定曾经影响过社区的威胁，以及采用能够迅速识别新威胁或潜在威胁的技术。一旦确定了危害，计划过程应该对危害的风险进行评估。风险评估包括针对对社区安全、健康、财产和社会经济活动造成的不良后果进行技术调查，并在某些情况下提供关于发生概率的信息。减少风险包括审查用以降低已发现或预计危险程度的行动，并确定落实这些行动所需要的资源。危害识别和评估可以被认为是一种程序，通过该程序可以测量、监测和评价社区面临的环境威胁，而减少风险是发展和落实旨在减灾、准备、响应和恢复的行动 (Mileti, 1999)。
（一）应急计划应该基于对威胁以及人类反应的准确认识。对威胁的准确认识来自完备的危害评估和脆弱性分析。缺乏适当的技术可能使得一些威胁无法被预测，或者无效的技术可能在预测方面出错。关于人类行为的准确知识通常也难以获得(Dynes, 1994; Tierney et al., 2001)。Quarantelli和Dynes (1972)、Wenger 和James (1994)简要地描述了一些关于公民灾难响应行为的常见迷思。例如疏散地区的抢劫极为罕见，犯罪率往往会下降，至少在灾难发生后会暂时下降。关于公民灾难响应行为的迷思会误导资源分配和信息传播，从而妨碍应急计划的有效性。例如对抢劫的担忧导致过分强调疏散地区的周边安全。
（二）鼓励应急管理人员采取适当行动。特别是在灾害行动方面，人们强调计划可以促进更快的响应。虽然快速响应很重要，但它不是应急计划的唯一目标。这里有两点很重要。首先，威胁评估至关重要，必须持续进行，即使是在灾害影响期间。应急计划往往等同于疏散计划或应急响应功能的其他子集，关注的问题过于狭窄，无法实现真正的危险管理。第二，基于错误假设或不完全信息的快速响应可能导致保护措施不足。应急管理人员需要对危险和响应准则有准确的认识，才能采取适当的行动。
（三）强调响应的灵活性，以便参与行动的人员能够适应不断变化的灾难需求。计划人员应该认识到响应行动所处的现实环境，把重点放在响应的基本原则上，明确规定优先事项，并尽量减少限制灵活性的行动细节。应急管理系统应努力确保应急响应人员是专业人员，他们经过培训，能够评估突发情况并根据评估结果采取行动。
（四）应急计划应处理组织间协调。要完成全面的应急响应功能，各机构必须了解彼此的任务、结构和运作方式、通讯系统的能力和局限，以及协调将稀缺资源分配给应急响应不同功能领域的机制。所有这些知识都根源于计划过程，通过培训传播，并在联合演习中得到检验(Shelton and Sifers, 1994)。
（五）应急计划过程应将社区单个灾害预案整合为多灾害综合管理方法。自冷战结束以来，应急管理人员已根据全面或综合的应急管理确定了灾害计划过程：准备应对可能威胁一个社区的所有灾害的所有阶段。这征做法基于不同的灾难可能会产生类似需求的假设。在这种相似性的交集处，可以有效地使用相同的应急响应功能来处理不同的危险(Quarantelli, 1992)。
（六）应急计划应包括培训内容。培训部分至少有两层。一是主要针对民选官员、没有具体应急职能的公共行政人员和公民。传统上，与这些受众共享预案信息被称为风险沟通。在特殊情况下，与公众的沟通可能包括特定的培训和设备。例如核电站附近的居民可能会得到碘化钾片以及使用说明。二是当与应急响应组织人员共享预案信息时，培训通常更为正式，往往由技术专家管理，侧重于具体的协议和程序。培训是灾害计划过程的一个组成部分，有利于提升应急响应效力，也可以成为反馈潜在问题的重要来源。
（七）对计划的响应行动进行测试。通过应急演习可以严格检查预案操作细节 (Ford and Schmidt, 2000; Simpson, 2001; Alexander, 2003)。预案的测试将响应组织联系起来，组织成员间可以发展私人关系。演习是对应急预案、人员配备水平、人员培训、程序、设施、设备和材料的全面测试。演习也是更大的应急规划和管理过程的一种宣传形式。公开演习向公众和社区官员通报，灾害计划正在进行中，准备工作正在加强。
（八）应急计划是一个持续的过程。没有一个有效的计划过程是静态的。一般来说，预案应不断改进以适应威胁环境的变化，并引入新的或改进的设备以应对事故。对响应机构来说，其经验、能力和设备的变化，将对更大的系统产生影响。危险脆弱性、组织人员编制和结构以及应急设施和设备会随时间变化，应急计划过程是检测、监测和应对这些变化的手段。计划过程可以生成一段书面文档，或者一个特定的计划，但是随着条件的改变，书面文档也必须改变。
（九）应急计划总是面临冲突和抵抗 (Quarantelli, 1982)。公民不喜欢考虑潜在灾难的负面后果，这种心态往往会抑制防范精神。这种态度同样适用于官员，认为计划会消耗资源，资源不能用于目前看来更为紧迫的社区问题上。仅靠行政和立法规定的计划要求不足以克服这一巨大阻力，开展计划活动需要大力宣传。应急计划涉及权力和资源的分配(特别是人员和预算)。任何级别的政府都无法避免这种冲突。
（十）计划和管理是不同的功能，预案的真正考验在于紧急情况下的执行(Quarantelli, 1985)。计划是准备工作的一部分，要求查明社区容易受到的危害、可能产生的影响和危险的地理区域。计划还需要明确灾害引发的对响应组织的需求，以及响应组织为满足应急需求所需的资源。另一方面，应急响应的管理包括通过执行计划阶段确定的评估、纠正、保护和协调行动以满足应急需求。混淆这两个功能会导致两者的表现都不佳。
计划准则是从自然和技术威胁中吸取的教训，它形成了使应急准备成为可能的知识和实践结构。书面的应急预案并不能保证做好准备工作，而且计划过程简略或者缺少计划过程所形成的预案可能缺乏实际效用。如同缺乏对威胁的准确认识、缺乏必要的保护设备或未能将资源分配到应急准备和响应一样，忽视计划原则不利于产生有效的结果(Perry, 2003)。
