我国应急管理的发展历程和当前面临的问题

　　应急管理体系是指应对突发公共事件时的组织、制度、行为、资源等应急要素及其关系的总和。

　　回顾我国的应急管理发展，大致可以分为三个阶段。第一阶段，自新中国成立到2003年，这期间我国的应急管理主要是以各政府部门组成，独立开展所负责领域的灾害处置工作。第二阶段，从2003年“非典”事件后，开始着手建立应急预案、体制、机制、法制，到2008年，这一阶段标志着“一案三制”的全国应急管理体系初步形成。第三阶段，从2008年至今的应急管理体系配套完善阶段。这一时期，我国逐渐形成了以《中华人民共和国突发事件应对法》为中心，各单项法律法规相配套的应急法制体系；以国家应级预案为最高级，各地方、企事业单位预案为分支的应急预案体系；构建起了预防监测、应急响应和处置、善后救助恢复等环节的应急管理机制。2018年3月，全国人大会议通过了组建应急管理部的决定，标志着我国应急管理工作进入法治化、制度化、规范化的发展阶段。

　　新时代，面对政治、经济、社会发展和国际形势变化，现行的应急管理体系还存在一些问题。一是各层级的应急预案存在模板化问题，同质化较为严重，导致预案的针对性和实用性不强，无法适应突发事件的变化需要。二是应急管理的法治化建设进展缓慢，宪法中缺少“突发事件”的明确表述。《中华人民共和国突发事件应对法》缺少配套法律规范，公众对应急管理法律掌握不多。三是应急管理体制机制的实际效果一般。长期以来，地方政府的应急管理机构在突发事件中，指挥和决策过度依赖上级政府，本级“应急办”缺乏专业性和权威性，协调难度较大，难以应对复杂的突发事件。

　　新时代国家治理体系建设对应急管理提出了新要求

　　应急管理工作的根本出发点，是减少突发事件及其造成的伤亡和损失，保障人民的生命财产安全和社会稳定。随着我国经济社会的快速发展和社会主要矛盾的转化，人们对于安全和稳定的生存环境需求更为迫切，对加快国家治理体系现代化建设更加重视，对应急管理的能力、体制和技术发展也有了更高的要求。

　　国家治理体系现代化建设对应急管理能力提出了新要求。国家治理体系包括一系列规范权力运行和维护公共秩序的程序与制度，突发事件应急管理作为国家治理的重要组成部分，对于实现国家安全稳定和人民平安幸福，全面建成小康社会起着重要的保障作用。现阶段，全球气候变化以及资源的过度消耗都增加了自然灾害的风险。而国际政治经济形势变化和互联网信息化发展，又放大了“修昔底德陷阱”和“中等收入陷阱”等对中国社会发展所带来的影响。同时，全球金融危机爆发以来，逆全球化和霸权主义思想抬头，周边国家动荡不安，引发战争的危险增加。这些因素都对国内的生产、消费、金融和信息等领域安全带来威胁，也增加了社会突发事件的风险，给国家治理体系现代化建设提出了新要求。

　　国家治理体系现代化建设对应急管理体制提出了新要求。政府机构改革是全面深化改革和国家治理体系现代化建设的重要内容。2018年3月，全国人大通过了组建应急管理部的决定，标志着应急管理体制建设迈入了新的发展阶段。应急管理部作为国务院的组成部门，把分散在安监、民政、国土、水利、公安、地震等部门以及国家减灾委、各种救灾指挥部的应集管理职能集中起来，明确了应急管理机构的组织和体制定位，形成了由一个部门统筹负责的新局面，实现了应急管理指挥和救援的集中统一。但是，这项改革还处在起步阶段，如何构建起由应急管理部牵头，各相关部门协同配合的中国特色应急管理模式，实现应急管理的科学化与流程化，做到全方位及时有效的灾害危险预警、处置、救援，还需不断完善应急管理的机制建设。

　　国家治理体系现代化建设对应急管理技术提出了新要求。互联网时代，大数据、云计算和人工智能等新技术的发展应用，正深刻影响着许多领域的管理方式，也为应急管理技术创新开辟了新的空间。加快应急管理技术创新，提高应急管理科学化、技术化水平，能够有效提高应急监测预警、快速反应和风险防范治理的能力。通过大数据和云计算技术，可以更高效地收集处理政治、经济、文化、社会和生态等各领域信息，及时做出分析研判，提前或快速做出应急监测预警，在应急管理救援过程中及时掌握天气、道路、医疗和物资的变化情况，确保救援资源能够最大限度地发挥作用。

　　实现应急管理的新发展

　　新时代，站在国家治理体系和治理能力现代化建设的高度，应急管理要在整体规划、协同联动、系统保障等方面实现新发展。

　　加快实现应急管理在整体规划方面的新发展。应急管理事业必须坚持以新发展理念为指导，同我国的经济社会发展实践相结合。首先，借助应急管理部机构改革的有利契机，充分调动各方面的力量。社区治理是国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程，要充分发挥社区的力量。其次，围绕提高应急管理能力和水平，制定科学的应急管理发展整体规划，加快建立起完备的法治体系，健全的管理体制，有效的应急机制。再次，坚持以人民为中心的理念，把开展应急宣传教育纳入整体规划之中，让人民群众更多地了解和熟悉应急管理工作。最后，借鉴国际上的应急管理发展经验，加强国际应急管理资源的开发和共享。

　　加快实现应急管理在协同联动方面的新发展。各方面的协同联动是应急管理效能最大化的前提和保证。首先，在行政管理体制改革的进程中，要改进现行的应急管理机构设置、人员配比和权力分配模式，建立专门的常设机构负责日常管理和统筹协调，发挥应急管理部牵头组织各方面协同联动的职能作用。其次，进一步细化中央和地方政府在应急管理上的权责划分，赋予地方政府更多的职能和自主权，加强对地方政府应急管理机构改革的指导，整合各领域应急管理职能，强化专职机构的权威，建立起牵头组织和协同联动机制，形成科学、规范、高效的应急管理体系。最后，建立起政府、市场和社会在应急管理中的协同联动关系，通过参与合作、激励评价，鼓励和引导社会资本参与应急管理，整合全社应急资源，形成政府主导、市场运行、公众参与的多元化、多主体协同运行的应急管理模式，通过协同联动提高应急管理的实效性。

　　加快实现应急管理在系统保障方面的新发展。实现系统保障是应急管理的根本目的。首先，加强应急管理的教育培训和应急演练，建立专业化高素质的应急指挥和救援人员队伍，提高对各类突发事件的预防和处置能力。其次，推进应急管理学科体系建设，加强基础理论研究和学术创新，设置应急管理专业，建立科研平台。再次，推动管理标准化建设，建立科学的应急设施和物资动态监测管理体系，提高各级政府的灾害处置和物资供给能力。最后，鼓励应急管理领域的创新发展，深入研究灾害周期理论，加强源头治理和动态评估，不断完善应急管理的法治体系和预案体系，鼓励开展技术创新和智能化，探索利用大数据和云计算等科技手段，建立起有效的风险预警机制，实现应急管理的现代化发展。

　　（作者为内蒙古大学马克思主义学院博士研究生）