我国应急管理体制建设历程
应急管理体制是指国家机关、军队、企事业单位、社会团体、公众等各利益相关方在应对突发事件过程中在机构设置、领导隶属关系和管理权限等方面的体系、制度、方法、形式等的总称[1]。我国是世界上自然灾害影响最严重、事故灾难最为频发的国家之一，灾害应对是政府管理工作的基本任务。新中国成立以来，党和国家高度重视防灾减灾和应急管理工作，建立了一系列防灾减灾体系和工作机制，在灾害预防、监测预警、应急救援和灾后重建等方面发挥了重要作用。伴随着我国经济社会快速发展以及公共管理体制不断改革创新，应急管理体制建设经历了由单灾种管理到协同应急管理再到综合应急管理的三个发展阶段，体系不断完善，应急管理能力不断提高。
单灾种管理的防灾减灾体制。确保人民群众生命和财产安全一直是党和政府工作的重要任务。为了有效预防和抗击洪涝灾害，早在1950年6月7日，中央人民政府政务院就批准成立了中央防汛总指挥部，这是新中国成立后最早设立的国家防灾减灾机构。同样，为了有效开展地震预测预报、指导抗震救灾工作，在中央地震工作小组的基础上，成立了国家地震局，替代中央地震工作小组办公室，作为开展防震减灾工作的职能部门。
这种为应对某一类灾害而专门设立的职能部门（常设机构）或协调机构（非常设机构）是我国灾害应对的主要管理体制，是单一灾种管理体制。如地震减灾方面，中国地震局承担了地震监测预警预报和科学研究等常态工作，为我国防震减灾进行基础性、政策性、前瞻性的管理和研究。而当地震发生时，则由国务院抗震救灾指挥部实施地震应急指挥和救灾抢险，地震局提供余震监测、灾害评估等专业支撑。这种体制，平时，由专业化管理部门实施单一灾害种类的管理，可以发挥专业部门在突发事件监测预警和预防准备等方面的专业作用；紧急状态时，由协调机构协调和指挥各方力量进行救灾抢险、应急处置和灾后救助等。单灾种管理模式，横向上，相关职责分属多个职能部门，各部门各司其职、各负其责；纵向上，各职能部门上下高度一致，单个部门的专业化程度较高，独立执行任务的能力较强[2]，在防灾减灾和应急处置中发挥了巨大作用，成功应对了1954年长江及淮河特大洪水、1975年海城地震、1976年唐山大地震等灾害和1998年长江特大洪水灾害等特大灾害。
协同应对的应急管理体制。以成功抗击“非典”为契机，我国在原有的防灾减灾体制基础上启动了以“一案三制”为重点的国家应急管理体系建设。2003年“非典”疫情的爆发，使我国面临了一场严重的危机。面对突如其来的严峻考验，在党中央和国务院的坚强领导下，我国夺取了防治非典工作的重大胜利，将非典疫情对我国社会造成重要影响的危机，转化为应急管理发展的机遇。针对非典事件暴露出我国在应对突发公共卫生事件方面的问题，国务院于2003年5月9日出台了《突发公共卫生事件应急条例》，对政府及各有关部门在突发公共卫生事件应急中的职责进行了明确规定。这是我国出台的第一部应急管理方面的法规条例。之后，国家应急管理体系建设纳入政府工作议程。国务院于2005年1月8日颁布了《国家突发公共事件应急总体预案》。总体预案对突发公共事件进行了分类和分级，首次明确将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件作为突发公共事件实施统一的应急管理。同时，为了能有效推动应急管理体系建设，2005年7月22日，温家宝总理在第一次全国应急管理工作会议上指出，各级政府要以“一案三制”（制订修订应急预案、建立健全应急管理工作体制、机制和法制）为重点，全面加强应急管理工作。国家明确了国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作[3]。为此，国家在国务院办公厅设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室），承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作。2017年11月1日，《中华人民共和国突发事件应对法》颁布实施，以基本法的形式明确了突发事件应急管理责任、义务和权利，规范了应急管理内容、流程。确定了国家建立“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制。
地方各级政府按照国家统一部署，先后成立了相应的应急管理领导机构（突发事件应急管理委员会或应急管理领导小组）及其办事机构（应急办），推动地方应急管理体系建设。以一案三制为重点，各级政府在应急办的综合协调与管理下，启动了应急预案的编制，并围绕突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应急管理内容建立了相应的工作机制。应急办加强统筹协调，有效发挥运转枢纽作用，推动了我国应急管理体系建设，使我国应急管理能力不断提升。
职能化综合管理的应急管理体制。以“一案三制”为重点的应急管理体系建设，有效提升了我国应急管理能力。但是应急办作为协调机构，其“履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用”的职责定位，使得很多常态性应急管理工作如风险识别、应急管理规划等具体事务难以落实，仍然沿袭了单灾种的部门化管理体制，由各专业部门实施，这暴露出我国灾害防御能力和应急处置能力还比较弱。为防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，提高防灾减灾救灾能力，确保人民群众生命财产安全和社会稳定，国家在现有的协同应急管理机制基础上，进一步整合资源，在2018年3月17日第十届全国人民代表大会第一次会议上通过了国务院机构改革方案，将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，水利部的水旱灾害防治、中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部等职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门。应急管理部的组建，标志着我国将应急管理上升到国家危机管理的高度，由突发事件发生时协调应对的应急管理体制转向常态时日常管理与突发事件发生时应急管理相结合的部门化综合管理体制。这是我国应急管理发展历史上的重要里程碑。
我国应急管理体制顺应时代而发展
国内外应急管理体制的发展，大多与重特大事件的发生有密切关系，属于事件推动型体制建设，是问题导向式的应急管理发展历程，在应对突发事件的实践中不断完善体制建设。如美国、日本等发达国家的应急管理体制建设都经历了三个不同的发展阶段。美国国家应急管理体系是在加州“火界”（FIRESCOPE）系统的基础上建立起来的。1979年卡特总统发布总统令，组建了美国联邦应急管理局（FEAM），作为联邦政府的部级机构[4]，负责联邦政府灾害应对，并协调各州开展灾害管理工作。“9·11”恐怖事件发生后，整合了包括FEMA在内的，来自财政部、国防部、司法部、交通部、能源部等8个联邦部门的22个机构的职责，成立了国土安全部，作为国家安全与应急管理部门。日本是灾害频发的国家，非常重视灾害防御和应对工作，在遭受了1959年伊势湾台风的巨大灾害后，于1961年颁布实施了《灾害对策基本法》，实施了灾害综合管理，在1995年阪神大地震后，针对巨大灾害可能对国家安全的影响，将灾害管理上升为国家灾害应对体制，之后又进一步上升为国家危机管理体制[5]。
相比于美日等发达国家，我国应急管理体系建设起步较晚，但发展迅速。经过15年的建设，应急管理体制不断创新发展，体系逐步完善，顺应了我国经济社会快速发展的时代变化。应急管理体制的发展历程，充分体现了党和国家从中国社会发展实际出发，不断改革管理体制和模式，使其更好地顺应时代发展，满足社会对安全的需求。自新中国成立至改革开放初期，由于我国生产力发展水平不高，经济社会一元化发展，行政管理相对简单有效，这个时期自然灾害是主要的突发事件。因此，在单灾种管理的防灾减灾体制下，专业部门能集中精力预防和应对，一旦灾害事故发生，在举国体制下也能有效开展救灾抢险等应对工作。随着我国经济社会快速发展以及全球自然环境变化，不仅自然灾害对社会的影响越来严重，事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件频繁发生，突发事件已经影响社会的各个方面和不同层次，原先依赖于专业部门管理单灾种的体制，已经无法有效应对。这种缺陷在2003年“非典”的应对中充分暴露出来。建立应急管理体制成为社会发展的客观需要。为此，在2003年7月28日全国防治非典工作会议上，胡锦涛总书记特别强调：“通过抗击非典斗争，我们比过去更加深刻地认识到，我国的经济发展和社会发展、城市发展和农村发展还不够协调；公共卫生事业发展滞后，公共卫生体系存在缺陷；突发事件应急机制不健全，处理和管理危机能力不强；一些地方和部门缺乏应对突发事件的准备和能力。我们要高度重视存在的问题，采取切实措施加以解决，真正使这次防治非典斗争成为我们改进工作、更好地推动事业发展的一个重要契机。”[6]协调各责任主体共同构建应急管理体系的“协同应对的应急管理体制”应运而生。
由于应急办的“职守应急、信息汇总、综合协调”的职责定位决定了应急办主要发挥协调作用，不具备承担应急管理中的风险隐患识别、应急准备、监测预警等常态管理工作，具体的应急管理事务还是分散在各职能部门。职能的分散造成被动应急的困境。一方面多部门各地方低水平重复投入和建设，造成资源浪费，另一方面无法有效整合有效资源全方位系统化应对特别重大、复杂的危机事件。为此，专家学者和应急管理工作者从理论与实践多个层面进行了研究和探索，以解决应急管理的制度性缺陷。研究层面，专家学者在大量的理论和实证研究基础上，提出多种应急管理体制和管理模式，如从国家公共安全战略角度，提出了成立国家公共安全与应急管理领导机构及其办公室的应急管理体制架构[7]；从地方应急管理能力建设方面，提出了构建应急管理局的职能化应急管理体制建设方案[8]。实践层面，各地方在推动“一案三制”体系建设的同时，结合本地特征，坚持问题导向，不断探索适合当地经济社会发展的应急管理机制，有了多样化的应急管理体制发展模式。如“合二为一（党政共管），相对独立”的北京模式、“合二为一、依托公安”的上海模式和“技术整合、非行政整合”的南宁模式等[9]。作为一级政府的“市、县、区”等基层政府，进一步推动落实，积极探索，在实践中进行了切实可行的创新发展。如上海浦东新区将城市应急管理与城市网格化管理相融合，建立了集应急、防汛、安全生产监督、“120”救护、城市网格化管理、市容执法等为一体的“浦东新区城市运行综合管理中心”，加强城市常态与非常态自动切换的综合管理；天津滨海新区吸取了“8.12”危化品集装箱堆场爆炸事故的教训，加大了应急管理部门的执行力度，建立了总经费为5000万元的应急资金池，用于应急办支付或补偿辖区内各部门或单位处置突发事件涉及的费用，大大增加了应急办的权威性，保障了应急管理工作的实施；辽宁省大连市根据应急管理工作的需要，进一步对应急办的职能进行了明确，于2016年9月将应急办从市政府办公厅独立出来，正式成为市政府工作部门，下设综合管理、应急指挥、应急物资装备调度、应急协调4个处室和应急信息技术服务中心，增强了应急办指挥调度和协调能力，使应急办逐渐向职能化体制转变。
各地应急管理体制不断探索和创新，增强了各级政府应急管理能力，使应急管理工作更加满足人民日益增长的美好生活需要。组建应急管理部是新时代下国家治理的创新发展。
我国应急管理发展的机遇与挑战
我国应急管理工作迎来了历史的发展机遇。应急管理部的组建将有效贯通防灾减灾、安全生产、应急救援等领域的应急管理工作，构建一支反应迅速、能力全面的应急队伍，有助于解决应急能力发展不平衡不充分的难题，最大限度地满足人民群众日益增长的安全需求。这开启了中国特色应急管理体系建设的新纪元，是新时代赋予我国应急管理发展的战略机遇。
一是灾害事故频发和人民群众对安全发展的客观需求。突发事件的频繁发生及其不确定性和复杂性特征，需要有一套更加完善的应急管理体制和应急文化环境，以减少灾害事故发生及其对社会的影响，保障我国社会发展安全有序运行。随着我国经济高速发展，人民生活水平不断提高，健康和安全已经成为民众日益增长的对美好生活向往的核心组成。公众安全意识的普遍提高，对应急管理有了客观的现实需求。
二是党和政府的高度重视是新时代应急管理体制创新发展的政治基础。党和国家始终把人民的生命和财产安全放在首位，坚持以“人民为中心”，提出了“安全发展观”的思想，确定了应急管理的发展方向，为应急管理转型发展奠定了政治基础。习近平在2014年4月15日主持召开中央国家安全委员会第一次会议时提出“坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路”。2016年12月发布的《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》提出：“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量，切实提高防灾减灾救灾工作法治化、规范化、现代化水平，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。”
三是综合国力的提升为应急管理体制转型发展奠定了经济基础。改革开放以来，我国社会经济快速发展，综合国力不断提升，为应急管理体系建设奠定了经济基础和物质保障。雄厚的经济实力可以为应急管理的工程性建设（预防准备、监测预警、先进的应急救援装备等）和非工程性建设（科学技术研发、人才培养等）提供充足的人力、物力和技术保障。
四是科学技术发展为应急管理体制创新发展提供了技术支撑。现代科技、网络技术、人工智能的快速发展不仅改变了人类的生活方式，也为应急管理目标的实现提供了新的技术手段和管理方法。特别是在风险分析与情景模拟、突发事件监测预警、复杂情景下的搜救与救援、应急指挥决策辅助等方面，为应急管理的科学发展提供了技术支撑。
五是国际社会应急管理协同发展的外部环境。世界各国在防灾减灾、风险治理、反恐怖等应急管理领域加强了合作。联合国减灾署等国际组织一直致力于推动风险管理的国际合作，在2015年联合国第三次世界减灾大会通过了致力于减少灾害风险的“2015～2030年仙台减少灾害风险框架”[10]。美、欧、日等发达国家在应急管理体制建设方面有很多成熟的经验和模式可以借鉴。因此，我国应急管理体系建设具有后发优势。
六是具有应对重特大危机事件的实战经验和理论成果。在党和政府的英明领导和决策指挥下，我国成功战胜了98长江特大洪水灾害，取得了汶川特大地震的抗震救灾胜利。同时在应急管理体制、政策、技术方法等方面，开展了多学科的研究，特别是在实证研究和应用研究方面取得了丰硕成果，为应急管理体制创新发展提供了宝贵的经验财富。
我国应急管理工作面临巨大的挑战。习近平总书记指出，“当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂，必须坚持总体国家安全观”。所以，新时代的应急管理体制建设，既是发展机遇，更是巨大挑战。
一是气候及环境变化导致自然灾害风险增加。近十年来全球自然灾害发生数不断增加，灾害损失严重，其中2008年汶川大地震、2011年日本东北大地震及海啸灾害、“山竹”台风等特大灾害时有发生。由于巨灾的突发性、不确定性和严重危害性，给应急管理工作带来了巨大的挑战。
二是技术风险积聚、生产事故频发。社会学大师乌尔里希·贝克曾指出，在人类创造出现代生活方式的同时，也在创造风险。而风险最终会随着现代生活的扩张，由潜在因素转为显性事件。现代工业和技术的蓬勃发展，构成了复杂的城市空间和社会系统，一旦技术风险引发事故，将给人类带来巨大灾难，如日本福岛核电站泄漏事故等。此外，我国改革开放以来经历了经济高速增长，期间大型工程、基础设施、房屋建筑等因不同程度缩短工期等原因可能导致工程质量下降而积累了风险隐患，未来一定时期内存在事故多发的风险。
三是社会风险不断积聚。全球化背景下的国际社会环境更加复杂多元，各种利益交织，危机四伏，隐患重重，社会风险积聚，社会安全事件多发。而全球经济发展和人口快速增长带来的资源匮乏，造成环境退化和贫困，都将引发新的社会矛盾、社会冲突；我国进入经济增减速的新常态，过去被高增长所掩盖的社会矛盾和问题也将可能以一些意想不到的方式呈现，社会风险将会进一步放大。
四是国际恐怖主义威胁。当今世界国际恐怖主义活动频繁发生，危害不断升级，已经对世界和平与安全构成巨大威胁和严峻挑战。受国内外多种因素影响，我国反恐怖斗争形势严峻、复杂、尖锐，恐怖主义威胁长期存在。
五是快速城镇化导致城市风险暴露和脆弱性增加。伴随着我国经济高速发展和城市化进程，特别是快速城镇化作为国家策略以来，城镇建设突飞猛进。但与此同时，一些地方低标准的城市建设导致城市脆弱性增加，而城市人口积聚和老龄化加剧了风险暴露性和社会脆弱性，导致城市风险放大。
六是应急管理制度性缺陷。随着科学技术发展和情报信息的普及，现代社会越发多元和复杂，改变了政府、企业、社会、个体之间的关系，人民群众对应急管理的要求越来越高，原有的一元化垂直型管理体制难以适应现代社会发展的需要。
新时代国家应急管理体制创新发展
组建应急管理部是我国机构改革的重要举措，更是应急管理体制建设的重大机遇。但是由于灾害风险的不确定性和复杂性，应急管理工作将面临严峻的挑战，需要在新时代中国特色社会主义体系建设中，在总体国家安全观的理论指导下，立足当代，放眼未来，将应急管理纳入国家经济社会总体发展战略规划，构建以风险管理为基础，以智慧技术为手段的新时代新型国家应急管理体制。
首先，基于总体国家安全观的战略高度构建国家应急管理体制。国家安全和社会稳定是改革发展的前提，也是改革发展的目标。在中央国家安全委员会第一次会议上，习近平总书记提出了“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路”的总体国家安全观。加强应急管理体制建设，就是全面做好防灾减灾和安全管理工作，最大限度地维护公共安全，确保人民群众生命和财产安全。所以，需要在总体国家安全观的指导下进行应急管理机构改革和体制创新。一是需要从总体国家安全观的战略高度，将国家应急管理体制建设放到维护最广大人民根本利益中来认识，坚持以人民为中心，贯彻落实国家总体安全观，努力构建符合国家安全治理的应急管理体系。二是应急管理是国家安全治理体系的一部分，必须纳入国家安全治理框架，将应急管理放到推进国家治理体系和治理能力现代化中来把握。必须遵循国家治理理论，依托应急管理部的日常管理职能，充分发挥政府各部门的积极作用；同时，发挥市场机制和社会力量的作用，依靠人民群众、依靠社会各界参与，构建公民广泛参与的全民应急管理体制。
其次，基于国家总体发展战略的系统维度构建国家应急管理体制。事件推动型应急管理体制的发展方式，不可避免导致应急管理体系建设滞后于经济社会发展，造成应急管理工作的被动。一方面由于城市规划不科学、管理不到位，造成灾害隐患增多，风险暴露度增大。如由于城市防洪防汛标准跟不上城市的快速发展，每逢暴雨，必然导致城市内涝或发生洪涝灾害；再如天津港“8.12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故一定程度上是由于城市缺失科学的功能分区，城市不科学规划建设增加了民众的风险暴露度。另一方面，在经济社会快速发展过程中，因不断积累风险或产生新的风险，导致灾害事故频发。发达国家将防灾减灾与社会发展相结合，提出韧性城市建设，如美国纽约提出了《一个更强大，更有韧性的纽约》的规划[11]、英国伦敦制定了《管理风险和增强韧性》的战略规划[12]，都将防御能力和应对能力建设纳入城市规划建设。因此，新时代应急管理体制创新发展，需要将应急管理体制建设纳入国家经济社会总体发展战略规划，制定系统长远的应急管理体制建设规划，使应急管理体系适应经济社会快速发展的需要。我国应该以应急管理体制建设为契机，从提高国家工程防御能力和社会应对能力的战略视角规划应急管理体系建设，提高经济社会发展的规划标准，增加社会韧性，降低脆弱性，同时将应急管理的具体任务和工作融入社会发展的各阶段、各领域，避免在规划建设与发展中积累风险或产生新的风险。努力将我国建设成为既能有效防御和减轻灾害事故的发生，又能在突发事件发生时及时应对、灾害发生后快速恢复的强韧性国家。
再次，基于风险管理的专业深度构建国家应急管理机制。从应对灾害到管理风险的重要转变，不仅仅是灾害管理部门的责任，灾害作为负面力量，可能关系到整个社会整个国家的发展。世界银行《2014年世界发展报告》的主题是“风险与机会——管理风险以促进发展”，呼吁个人和机构成为“具有主动性和系统性的风险管理者”[13]。有效的风险管理可以成为促进发展的有力工具——它能拯救生命，避免经济震荡，并帮助人们构建更美好、更安全的未来。它特别强调以一种主动、系统、综合的方式来管理风险。政府对管理系统性风险发挥着关键作用，它能提供一个使各方能够共同行动、共担责任的环境，从对已发生的危机作出无准备、临时性的反应的被动状态转变为主动、系统、综合的风险管理。因此，需要从风险管理专业深度，更积极主动、系统全面地建设与发展应急管理体系。在体制上，需要将风险管理作为应急管理的核心内容之一，纳入应急管理范畴，并在管理目标任务、机构人员设置、职责分工等方面设立专业的部门系统规划和管理。在机制上，需要转变风险管理的内涵。其一是需要重视广布型风险，即高频率和低损失的危险事件。需要从规划、设计、施工、维护（养护）、使用、管理、监督检查等各个环节，实行源头治理和精细化管理。对新的规划建设项目，高标准严要求，防止产生新的风险；对已有的系统，进行全面排查、分析、评估，不断发现，及时治理，防止积累风险，或导致风险积聚、放大。其二则是在发展过程中预防或避免产生新的风险和累积风险。巨灾具有不确定性、巨大破坏力、高度复杂性和处置极其困难等特点，给应急管理工作带来巨大挑战，通过建立突发事件情景构建，能更好地认识重特大灾害事故的演变规律，更好地指导应急准备规划、应急预案管理和应急培训演练等应急管理工作[14]，从而有针对性地采取预防和应急准备措施。
最后，基于智慧科学的技术精度构建新型国家应急管理机制。突发事件的影响涉及到社会各领域，所有的职能部门都不同程度地承担着应急管理责任。新组建的应急管理部虽然整合了分散于13个部门（或机构）的职责，但也不可能包揽所有职能部门的应急管理职责，部门化管理必然存在体制上的不足。大数据、网络技术和人工智能（AI）技术方法的快速发展，已经将社会各系统有机连接。因此，通过大数据和智慧系统，能有效实现各部门的融合和数据共享，突破部门间应急管理的“信息孤岛”，以达到“更透彻的感知、更广泛的互联互通、更深入的智能化”，形成基于“同一画面”的应急管理，使得政府、企业和市民可以做出更明智的决策。而随着物联网、云计算、大数据技术的广泛应用，以及传感技术的终端采集装备不断完善，新型智慧技术也开始逐步实现对灾害风险更为直接和细致的全面感知，深度挖掘和综合分析能力将为优化政府的应急管理与社会管理职能提供有力的技术支持。因此，可以依托智慧技术，构建超越职能部门管理的新型国家应急管理体制，以一种更智慧的方法，通过利用新一代信息技术建立跨越部门和不同系统的壁垒，来改变政府、企业和人们相互交互的方式，以提高交互的明确性、效率、灵活性和响应速度。将信息基础架构与高度整合的基础设施完美结合，使政府职能部门之间、政府与企业之间、政府与社会民众之间，在突发事件应急管理中进行“深度整合、协同运作”，实现国家安全的有效治理。
来源：《人民论坛·学术前沿》2019年3月上作者：滕五晓
